Home

Erik Moberg:
Svensk energipolitik, kapitel 2
© Erik Moberg och Svensk Energiförsörjning AB
 

Allmänt
Planeringsförfarandet
Energianvändningens positiva sidor
Beredskaps- och betalningsbalansproblemen
Motsättningar mellan fattiga och rika länder
Miljöproblemen
Tömningen av jordens energilager
Den minskade handlingsfriheten
Sammanfattande formulering av avvägningsproblemet
Slutnoter
 

2. 1975 ÅRS PLANERINGSFILOSOFI
 

ALLMÄNT

Den utan vidare utförligaste redogörelsen för den nya energipolitikens fundament finns i 1975 års energipolitiska proposition, och då framför allt i dess s k statsministerkappa (Ref. 19) som signerades av dåvarande statsministern Olof Palme1. Där redovisas de principiella argumenten för planering mer ingående än på något annat ställe då eller senare. När vi nu intresserar oss för energipolitikens grundläggande filosofi är kappan därför ett huvuddokument, eller t o m ett nära nog unikt dokument.

Enligt statsministerkappan är planering och statliga ingrepp inom energiområdet nödvändiga. Det talas om "behovet av att planera och vidta åtgärder för att styra utvecklingen, både ifråga om produktion och konsumtion av energi". Samhället måste, framhålls det, ta "ett större ansvar för den framtida energiförsörjningen"2. De i propositionen framlagda förslagen sägs innebära en "inledning till en planmässig hushållning på energiområdet". Vi står, betonas det, "inför uppgiften att utvidga planeringen till att i princip gälla alla energiformer, produktion och tillförsel av energi samt energikonsumtionens nivå och inriktning". Beträffande energiförsörjningen förelåg alltså enligt Olof Palme ett behov av vad vi kan kalla totalplanering.

Kappans unika ställning som planeringsdokument gör en beskrivning och kritisk analys av dess innehåll till en angelägen uppgift. Men uppgiften är också svår eftersom framställningen så påtagligt lider brist på precision och sammanhang. Det är ju i allmänhet lättare att kritisera något vars innebörd är begriplig men enligt kritikern felaktig - än något vars själva innebörd är svårfångad. I det senare fallet är det ofta nödvändigt att före kritiken också precisera ursprungstexten, och preciseringen medför med nödvändighet ett inslag av diskutabel tolkning. Statsministerkappan är ett dokument vars exakta innebörd i väsentliga avseenden är mycket svårgripbar. Till stor del kan argumentationen karakteriseras som retorik. Men trots svårigheterna så motiverar alltså angelägenheten ett seriöst försök till kritisk analys. I klarhetens intresse skall jag försöka hålla isär referat och kritik. Referatet finns i detta kapitel medan kritiken kommer senare, framför allt i kapitel 3.
 

PLANERINGSFÖRFARANDET

Redan på den första och mest fundamentala punkten stöter vi på motstånd, nämligen när det gäller att beskriva hur själva planeringsproblemet uppfattas i kappan. Någon klar och koncis formulering av problemet ges inte. Därför är det nödvändigt att utgå från det sätt på vilket resonemanget förs och därur söka rekonstruera en problemställning. Detta förfarande innebär tolkning, men jag hoppas och tror att min tolkning är okontroversiell.

För det första menar jag det vara möjligt att ur de planeringsresonemang som förs i kappan skilja ut en större och dominerande del som är förhållandevis pregnant och begränsad till energiområdet. Man skulle kunna säga att denna del gäller det i egentlig mening energipolitiska planeringsproblemet. Därutöver förekommer emellertid också inslag om sådant som energiplaneringens förhållande till andra former av samhällsplanering och om energiplaneringens och energipolitikens betydelse i ett vidare sammanhang. Dessa inslag är väsentliga för den totala bilden av kappan och det vore därför fel att lämna dem utanför redogörelsen. Det befrämjar emellertid klarheten att behandla dem för sig. Närmast tar jag därför upp vad jag kallat det egentliga planeringsproblemet. Först därefter, i slutet av avsnittet, behandlas de andra lite vidlyftigare inslagen om energiplaneringen och energipolitiken.

När det då gäller den egentliga energiplaneringen så kan det planeringsförfarande som beskrivs i kappan sägas sönderfalla i två huvuddelar: en målformuleringsfas och en genomförandefas. I detta kapitel ägnar jag mig uteslutande åt målformuleringen och därmed sammanhängande problem. Jag nämner emellertid båda faserna redan nu för att helheten skall kunna skönjas. Genomförandet beskrivs och diskuteras i framför allt kapitlen 6 och 7.

Målformuleringen består i att fastställa lämpliga nivåer för, och sammansättningar av, produktion och konsumtion av skilda energivaror inom landet för olika framtida tidpunkter. Annorlunda uttryckt, och med utnyttjande av det i sammanhanget etablerade begreppet, så består uppgiften i att fastställa önskvärda nationella energibalanser för olika framtida tidpunkter. För lösningen av detta problem föreslås ett avvägningsförfarande som i sina huvuddrag ser ut så här.

Å ena sidan, säger man sig, är energikonsumtion någonting nyttigt och positivt, någonting för människors välfärd och en god samhällsutveckling nödvändigt. Å andra sidan ger emellertid en alltför stor, liksom en felaktigt sammansatt, energikonsumtion också upphov till problem av skilda slag. Uppgiften blir därför att hitta och förverkliga en sådan produktion och konsumtion av energivaror som med hänsyn till storlek, sammansättning och utvecklingstendenser ger ett tillfredsställande positivt utbyte utan att för den skull de negativa effekterna blir alltför påtagliga. Det talas om "att göra den rätta avvägningen mellan önskemålen att spara energi och kraven på att fortsätta utbyggnaden för välfärden".

Energianvändningens positiva och negativa sidor, sådana de skildras i kappan, kommer att beskrivas detaljerat i de följande avsnitten, men redan här kan det vara på sin plats att åtminstone nämna problemen med en allt för stor eller felaktigt sammansatt konsumtion. De är inte direkt uppräknade i kappan varför det inte är alldeles självklart vilka de är. Kappans författare förefaller emellertid tänka sig följande sex huvudproblem.

Eftersom problemen inte räknas upp någonstans i kappan, utan bara på olika sätt uppträder i resonemanget, så är det självklart, men kanske ändå bör påpekas, att ordningsföljden ovan har föga med framställningen i ursprungstexten att göra.

De uppräknade problemen, eller negativa sidorna, skall alltså vägas mot det positiva med att använda energi. Hur denna avvägning skall utföras sägs det ingenting om - av naturliga skäl som vi kommer att se i kapitel 3. Någon rimlig metod att göra en avvägning av det åsyftade slaget finns nämligen inte. Men även om metoden är oklar så produceras likväl energibalanser, vilka anses vara önskvärda vid olika framtida tidpunkter. Dessa balanser beskrivs i kapitel 5.

Härmed är detta avsnitts redogörelse för vad jag kallat den egentliga energiplaneringen, och den däri ingående målformuleringen, slutförd. Jag övergår istället till kappans övriga, som jag tidigare uttryckte det, lite vidlyftigare inslag om energiplaneringen.

En första omständighet är då att den föreslagna kraftigt utökade energiplaneringen ingår i en mera omfattande planeringsinriktad idévärld. Det sägs sålunda att energiplaneringen måste "samordnas med annan samhällsplanering, framför allt med den långsiktiga planeringen för sysselsättning och industriell utveckling". Det finns också enligt kappan ett samband mellan energiplaneringen och "regionalpolitiken och hushållningen med mark och vatten". Här talas sålunda om samordning och samband, men det sägs ingenting om hur samordningen skall gå till eller vari sambanden består. Idéer av detta slag artikuleras på olika ställen i 1975 års proposition - och f ö också i andra energipolitiska dokument. De ligger snubblande nära sådana intill meningslöshet vaga idéer som att allt måste samordnas med allt, eller att allt beror på allt.

En liknande intressant omständighet är att man ibland får ett intryck av att energipolitiken nästan ges ett slags ställföreträdande roll, i den bemärkelsen att problem inom andra samhällsområden än energiförsörjningens avses få sin lösning, eller åtminstone en del av sin lösning, genom energipolitiska åtgärder. Det sägs t ex att energipolitiken skall "bidra till hög sysselsättning, fortsatt ekonomisk utveckling samt social och ekonomisk utjämning ...". Här sägs alltså inte bara det negativa att energipolitiken skall utformas så att dessa mål inte äventyras, utan också det positiva och starkare, att den direkt skall bidra till målens uppfyllande. I sin förlängning innebär denna idé att energipolitiken tillmäts en sådan betydelse eller kraft att de flesta stora problem, oavsett deras egentliga hemvist, kan lösas med hjälp av den3.

Efter detta är det nu dags för den mer detaljerade redogörelsen för kappans syn på energianvändningens positiva och negativa sidor.
 

ENERGIANVÄNDNINGENS POSITIVA SIDOR

Värdet av att använda energi skildras i propositionen i allmänna termer och på konventionellt sätt. Energins betydelse för välstånd och utveckling framhålls. Beträffande industriländerna sägs sålunda att hela efterkrigstiden "varit en period av oavbruten produktionsstegring och välståndsökning" och att den "rikliga tillgången på billig energi -främst olja - har varit en av drivkrafterna i den utvecklingen". Om speciellt Sverige heter det att "en tryggad tillgång på energi är en avgörande förutsättning för att vi skall kunna förverkliga våra önskemål om arbete, välfärd och social utjämning" och att "tillgången på energi till relativt låga priser varit en av flera viktiga faktorer bakom den väldiga förändring som det svenska samhället har genomgått".

Efter en kortfattad redogörelse för hur det svenska samhället utvecklats säger statsministern också att även "om det inte finns något fixerat samband mellan ökad ekonomisk tillväxt och energiförbrukning så är det otvetydigt att den ökade energianvändningen haft stor betydelse för de positiva förändringar i samhället som jag här antytt". Det finns alltså enligt kappan ett allmänt samband mellan energikonsumtion och välståndsutveckling.

En del uttalanden om behovet av energi kan också ses som påpekanden angående energianvändningens positiva sidor. På ett ställe sägs t ex att en "given utgångspunkt för den svenska energiplaneringen måste vara att samhällsbyggandet inte får avstanna" och det anges vad detta innebär ifråga om bl a expansion av sysselsättningen, byggandet av bättre bostäder och förbättrad miljö. Därefter sägs att alla "dessa förbättringar kräver energi om än i varierande grad" varför vi får "räkna med att förbrukningen fortsätter att öka ännu ett antal år". På ett annat ställe sägs att "det finns en gräns för besparingar i fråga om energikonsumtionen" eftersom energihushållningen måste bidra "till att förverkliga de sociala målen arbete åt alla, en rättvis fördelning, fördjupad välfärd och trygghet".

Kappan beskriver alltså energianvändningens välståndsskapande effekter i relativt allmänna ordalag. I huvudsak är det som sägs okontroversiellt även om detaljer kan diskuteras. Eftersom avsikten här är att referera kappans innehåll, avhåller jag mig emellertid från kritik i sak. Likväl är det nödvändigt att fästa uppmärksamheten på en viktig punkt där kappans innebörd är oklar. Oklarheten gäller vad det egentligen är för något som har positiva effekter, om det är användning av energi i allmänhet eller om det är användning speciellt av billig energi. I vissa formuleringar tycks det vara fråga om det tidigare, i andra det senare. Eftersom den redovisade skildringen av energianvändningens positiva effekter ingår i ett avvägningssammanhang, där positiva och negativa effekter ställs mot varandra, så är oklarheten av principiell betydelse. Den kommenteras vidare i avsnittet "energivarornas kostnader" i kapitel 3.

Jag övergår nu till kappans skildring av energianvändningens negativa sidor.
 

BEREDSKAPS- OCH BETALNINGSBALANSPROBLEMEN

Dessa båda problem har sitt ursprung i Sveriges beroende av importerade energivaror, framför allt olja. Det första problemet är det säkerhetspolitiskt betonade hotet mot det nationella oberoendet och mot neutralitetspolitiken, d v s ett säkerhetspolitiskt problem som hotar att bli akut under kris- eller krigstid. Det andra problemet, som gäller betalningsbalansen, är ett utrikeshandelsproblem som ger sig till känna även under normala, fredliga tider. De båda problemen har beaktats under längre tid i energiutredningar av olika slag än övriga problem - och även om det från saklig synpunkt är fråga om två skilda problem så behandlas de ofta, och bl a på en del ställen i kappan, som om det vore fråga om ett enda problem. Jag börjar med att citera några meningar i vilka kappan behandlar de båda problemen i ett sammanhang.

Ett exempel är en referens till 1951 års bränsleutredning. (Se vidare kapitel 4!) Med uppenbart instämmande citeras utredningens uttalande att "bränsleimporten från handels- och säkerhetspolitiska synpunkter hotade att växa oss över huvudet" (kursiveringen är min och syftar till att markera att båda problemen avses). I ett annat sammanhang, och med referens till händelseutvecklingen på oljemarknaderna under 1970-talet sägs att denna "medfört allvarliga konsekvenser från såväl ekonomiska som försörjningsmässiga synpunkter" (kursiveringen är återigen min och har samma motiv som ovan).

Även då det gäller tänkbara lösningar diskuteras de båda problemen ibland i ett sammanhang. Som exempel kan följande anföras. "Önskemålen att minska vårt beroende av importerad energi har sedan länge gått som en röd tråd genom alla energipolitiska utredningar och åtgärder. Ambitionen har genomgående varit att finna inhemska energiråvaror istället för de importerade. Framgången har tyvärr varit begränsad." Skrivningen uppträder i ett sådant sammanhang att det knappast kan råda någon tvekan om att ambitionen att finna inhemska energiråvaror ses som ett led i lösningen av båda problemen.

Men kappan innehåller också formuleringar där det säkerhetspolitiska problemet behandlas för sig. Rent allmänt beskrivs saken så här. "De problem som möter under de allra närmaste åren måste lösas. Det gäller bl a beredskapen inför avbrott i oljeförsörjningen eller andra plötsliga förändringar. Jag vill erinra om de störningar som blev följden av Suezkrisen 1956 och störningarna i oljetillförseln förra vintern." Beträffande problemets allvar sägs att beroendet "av oljan kan i en tid av internationell oro och internationella kriser innebära ett hot mot vårt nationella oberoende och vår neutralitetspolitik". Med referens speciellt till den maktförskjutning från internationella oljebolag till oljeproducerande länder som ägde rum i början av 1970-talet, sägs detta: "Det är också möjligt att de oljeexporterande länderna använder sin nya ställning för direkt politiska syften, så som skedde 1973/74. Dessa förhållanden medför att risken för leveransavbrott och bristsituationer i synnerhet beträffande olja kommer att kvarstå under många år."

Även betalningsbalansproblemet behandlas av och till renodlat. På ett ställe utvecklar Palme temat så här: "Kostnaderna för oljeimporten ... innebär en stor belastning på betalningsbalansen. Jag vill erinra om att fjolårets prisökningar innebar att kostnaderna för importen av råolja och oljeprodukter steg med 8 miljarder kronor på ett år och starkt medverkade till att förändra ett stort överskott i bytesbalansen till ett avsevärt underskott."

Import av energivaror, och då framför allt olja, leder sålunda enligt kappan till vad som i citatet ovan, och i många andra likartade sammanhang, kallas för en belastning på betalningsbalansen. Att detta ses som ett problem ligger nästan implicit i själva uttrycket "belastning". Rimligen är problemet också större ju större importen är.
 

MOTSÄTTNINGAR MELLAN RIKA OCH FATTIGA LÄNDER

Detta problem tas upp med stort eftertryck i kappan och ges också en redigeringsmässigt framskjuten plats. Möjligen kan detta ses som Olof Palmes egen speciella signatur. Hur som helst så består problemet enligt statsministern i att en för hög energikonsumtion, och då gäller det inte bara konsumtionen i Sverige utan i industriländerna över lag, kan leda till ökade motsättningar mellan dessa länder och utvecklingsländerna. Sammanhangen beskrivs så här.

"Hela efterkrigstiden har i flertalet industriländer varit en period av oavbruten produktionsstegring och välståndsutveckling. Den rikliga tillgången på billig energi - främst olja - har varit en av drivkrafterna i den utvecklingen. Men samtidigt som välståndet ökat i industriländerna har klyftan mellan rika och fattiga länder vidgats. U-länderna har inte i rimlig utsträckning fått del av de tekniska och ekonomiska framstegen. Ingenstans speglas den ojämna fördelningen mellan länderna tydligare än i statistiken över energiförbrukningen. USA, med 6% av jordens befolkning, svarar ensamt för 1/3 av för- brukningen medan ett stort antal länder, med tillsammans 70% av jordens befolkning, står för bara 15% av den totala energiförbrukningen."

En utveckling av detta slag är enligt statsministern negativ i första hand därför att den är orättvis, därför att den är ett uttryck för bristande solidaritet gentemot de fattiga länderna. "Frågan om en rättvis global fördelning måste", heter det, "alltid ha en central plats när energiproblemen diskuteras." Men i andra hand, och på lite sikt, är en utveckling av det beskrivna slaget inte bara orättvis utan dessutom farlig. Det hävdas att kampen "om råvarorna innebär risker för djupgående konflikter mellan nationer och mellan ekonomiska intressen" och "ett hot mot fred och säkerhet".

Slutsatsen blir att "Den svenska energiplaneringen måste utgå från att vårt lands ekonomi är en del av en internationell hushållning". Det ställs krav, heter det, "på en ny ekonomisk världsordning" med bl a en "annan fördelning av råvarutillgångarna".
 

MILJÖPROBLEMEN

Kappans behandling av miljöproblemen är konventionell. Om de allmänna effekterna av energiomvandlingar sägs bl a följande. "All produktion av energi är förenad med miljöproblem. Utnyttjandet av vattenkraft innebär ofrånkomligen ingrepp i naturen. Kärnkraften har särskilda säkerhetsproblem som hör ihop med den joniserande strålningen. Användningen av fossila bränslen innebär risker för både människors hälsa och naturmiljön. Det gäller i första hand svaveldioxid, som släpps ut vid förbränningen av kol och olja. Den sprider sig över stora områden och kan försura mark och vatten. Utsläppen av koldioxid i luften innebär på längre sikt kanske ännu större risker. Ökade mängder koldioxid i luftlagren kan enligt vissa forskare ge klimatförändringar, som med tiden skulle kunna få katastrofala konsekvenser för våra levnadsbetingelser."

De speciella effekterna av enskilda energiformer avhandlas också i viss utsträckning. Om olja sägs t ex att förbränningen "medför miljöförstörelse och hälsorisker genom utsläpp av bl a svaveldioxid och tungmetaller" samt att den bildade koldioxiden kan "medföra förändringar av klimatet, som kan bli ett allvarligt hot mot våra livsbetingelser". Om kol sägs att förbränningen innebär "miljöproblem i ännu högre grad än oljeförbränning". Och om naturgas heter det att användandet "ger väsentligt mindre skador på miljön än olja, eftersom gasen är mycket svavelfattig". Från miljösynpunkt är det alltså inte likgiltigt vilken sammansättning energikonsumtionen har.
 

TÖMNINGEN AV JORDENS ENERGILAGER

Ett annat problem med en för stor och felaktigt sammansatt energikonsumtion är enligt kappan att jordens ändliga reserver av energivaror töms.

Allmänt beskrivs problemet så här: "Förr eller senare måste en ohämmad ökning av energiförbrukningen slå tillbaka på oss alla. Tillgångarna på energi är inte obegränsade. ... Det är inte möjligt att göra några säkra uppskattningar av hur länge de energitillgångar som kan utnyttjas med hittills känd teknik kommer att räcka. För vissa slag av bränslen kan det vara en fråga om decennier. För andra är det fråga om betydligt längre tider. Men ett faktum är att konsumtionen idag till helt övervägande del tillgodoses ur jordens lagrade reserver av olja, kol, naturgas och uran, d v s inte förnyelsebara råvaror. Endast några få procent av den totala förbrukningen hämtas från vattenkraft och andra energikällor som förnyas."

Beträffande enskilda energiformer sägs detta: "Världens totala energiförsörjning domineras av de fossila bränslena med ungefär 30% kol, 50% olja och 20% naturgas. Dessa energiresurser är inte förnyelsebara och vid fortsatta uttag på konstant eller ökande nivå kommer de förr eller senare att vara uttömda. Det är inte möjligt att med någon precision ange tidpunkten när dessa energikällor sinar. Uppskattningarna anger vanligen några hundra år för kol och ett antal decennier för olja och naturgas."
 

DEN MINSKADE HANDLINGSFRIHETEN

I kappan betonas med eftertryck att den nödvändiga handlingsfriheten inför framtida energipolitiska beslut kan äventyras av en för stor energikonsumtion. Problemet beskrivs så här.

"Våra föreställningar om samhällets utseende kring början av nästa sekel, t ex produktionens volym och inriktning, utformningen av vårt boende, människors levnadsmönster, är i långa stycken oklara. För att inte framtida generationer skall bli ett energisystems fångar måste dagens energiplanering inriktas på att bevara ett stort mått av handlingsfrihet. Häri ligger emellertid ett dilemma. Det är inte möjligt att bevara en mer eller mindre fullständig handlingsfrihet inför framtida beslut. Det skulle göra oss oförmögna att gripa oss an med de näraliggande problem som med nödvändighet måste bemästras. Handlingsfrihet skulle bli liktydigt med handlingsförlamning. Vi tvingas därför fatta beslut som i någon utsträckning binder oss för framtiden. Men de skall samtidigt utformas så att vägarna hålls öppna för en valfrihet även vid kommande beslut."

Slutsatsen är att en "dämpad ökningstakt i konsumtionen ökar valfriheten".
 

SAMMANFATTANDE FORMULERING AV AVVÄGNINGSPROBLEMET

Efter redogörelsen för energianvändningens positiva och negativa sidor är det nu möjligt att sammanfatta energiplaneringens avvägningsproblem sådant det framträder i statsministerkappan till 1975 års energipolitiska proposition.

Å ena sidan måste energi användas i viss utsträckning för att människornas välfärd skall kunna bestå och utvecklas. Å andra sidan får emellertid användningen inte vara alltför stor, och får inte heller ha en felaktig sammansättning, ty då gör sig negativa effekter gällande med alltför påtagligt eftertryck.

Till att börja med måste den totala energikonsumtionen hållas nere för att inte den framtida handlingsfriheten skall reduceras alltför påtagligt. En alltför hög total konsumtion leder också till oacceptabla miljöeffekter även om vissa energiformer är mer skadliga än andra i det avseendet. Genom användning av renare energiformer kan alltså den från denna synpunkt högsta tillåtna användningen göras högre. En alltför hög total energikonsumtion leder också, om den förekommer generellt hos industriländerna, till ökade internationella spänningar.

Inom ramen för den begränsade totalkonsumtionen gäller det sedan att välja energiformer på ett riktigt sätt. Jag har redan nämnt det miljödikterade kravet på förhållandevis rena energiformer. För att Sverige inte skall bidra till en olycklig tömning av jordens energireserver gäller det vidare att i betydande utsträckning använda s k förnybara energiformer. Till sist är det nödvändigt att hålla tillbaka användningen av importerade energiformer för att inte beredskaps- och betalningsbalansproblemen skall bli alltför svåra. Det är alltså viktigt att i betydande utsträckning använda inhemska energiformer.

Avvägningsproblemet består således i att ge den totala energikonsumtionen en lämplig, d v s relativt låg, nivå, samt att ge denna konsumtion en riktig sammansättning. Det senare betyder, för att föregripa den kommande framställningen, en prioritering av miljö- vänliga, förnybara och inhemska energiformer. Detta är, tror och hoppas jag, en välvillig och korrekt redogörelse för statsministerkappans avvägningsproblem.
 

Slutnoter

1 Arbetet i kanslihuset med statsministerkappan hölls samman av Erik Grafström, energipolitisk rådgivare till Olof Palme och tidigare generaldirektör i statens vattenfallsverk.

2 Alla citat i detta kapitel kommer från statsministerkappan.

3 Möjligen står denna ställföreträdande roll i nära samband med den fokuseringstendens hos den politiska processen som nämndes i fotnot 1 till kapitel 1. Om den politiska processen har en tendens att fokusera, och därmed också begränsa sig, till ett område i taget, t ex bostäder, jordbruk eller miljö, så kan det ju kanske tänkas ligga nära till hands, eller vara frestande, för politikerna att hävda att de problem man för tillfället inte direkt ägnar sig åt, likväl löses av den pågående aktiviteten.