Home

Erik Moberg:
Svensk energipolitik, kapitel 5
© Erik Moberg och Svensk Energiförsörjning AB
 

Allmänt
1975 års energipolitiska beslut
1979 års proposition
1980 års energipolitiska beslut
1981 års energipolitiska beslut
1985 års energipolitiska beslut
Kommentar
Slutnoter
 

5. MÅLEN ATT STYRA MOT
 

ALLMÄNT

I kapitel 2 beskrevs hur energipolitikens skapare tänkt sig att genom en avvägning komma fram till en lämplig inriktning av produktion och konsumtion av energivaror. I detta kapitel skall jag redovisa de energibalanser som faktiskt fastställts i samband med de stora energipolitiska besluten fr o m 1975.

Det första stora beslutet var alltså det som fattades 1975. I riksdagen hade då de socialistiska och de borgerliga partierna lika många ledamöter var, socialdemokraterna regerade och Rune Johansson var industriminister med ansvar för energifrågor.

Nästa stora beslut skulle enligt planerna från 1975 egentligen ha fattats 1978. Vid den tiden omöjliggjordes emellertid ett beslut av motsättningarna kring kärnkraften inom den då sittande första Fälldinregeringen. Någon stor energipolitisk proposition lades inte fram förrän på våren 1979. Riksdagen hade då borgerlig majoritet, folkpartiet bildade en minoritetsregering, och Carl Tham var energiminister. Innan propositionen hann behandlas inträffade emellertid reaktorhaveriet i Harrisburg, vilket förändrade beslutsplanerna. I väntan på resultatet av folkomröstningen om kärnkraften behandlade riksdagen under våren 1979 bara delar av den ursprungliga propositionen. Men trots denna begränsning kallar jag 1979 års beslut för det andra stora energipolitiska beslutet.

Med utgångspunkt från resultatet av folkomröstningen fattades under våren 1980 ett stort energipolitiskt beslut, vilket alltså blev det tredje. Vid den tiden hade riksdagen efter valet 1979 fortfarande borgerlig majoritet. En borgerlig trepartiregering, den andra Fälldinregeringen, regerade och Carl Axel Petri var energiminister.

Det fjärde stora beslutet togs våren 1981. Propositionen presenterades av samma regering och energiminister som förra gången.

Det femte, och senaste beslutet, slutligen togs i juni 1985. Då hade de socialistiska partierna återerövrat majoriteten i riksdagen i 1982 års val, regeringen var socialdemokratisk och Birgitta Dahl energiminister.

För att komma fram till nationella energibalanser, d v s planer för den totala konsumtionens och tillförselns sammansättning vid olika framtida tidpunkter, har man i de olika propositionerna i stora drag gått tillväga på följande sätt. Först har man bedömt behovet av energi vid de framtida tidpunkterna. I sin tur har detta väsentligen inneburit att man utgått från någon form av prognos samt en bedömning av besparingsmöjligheter. Efter detta har man så gjort överväganden om olika sätt att tillgodose behovet. Sätten har bedömts med hänsyn till sådant som miljöeffekter, resulterande importbehov, huruvida energivarorna varit förnyelsebara, o s v. Ur detta har sedan kommit förslag om tillförselns sammansättning.

För att kunna beskriva innehållet i de olika propositionerna något så när kortfattat kommer jag att utnyttja ett flödesdiagram (fig. 1). I diagrammet finns de väsentligaste av de energiflöden som diskuteras i propositionerna medtagna. Diagrammet syftar till att ange de olika flödenas relationer till varandra. Däremot säger det inget om flödenas storlek. All sådan information kommer i form av siffror i texten. Att flödena har den bredd de har i diagrammet beror alltså bara på tillfälligheter.
 
 

Figur 1: Energiflöden som behandlas i de energipolitiska propositionerna.

I de energipolitiska propositionerna återkommer ständigt två begrepp, vilkas innebörd omedelbart kan klargöras med hjälp av diagrammet. Det ena är "tillförsel" och det andra "slutlig användning".

Med tillförsel avses den elektricitet som går ut från vind- och vattenkraftverken, plus den elektricitet och den för användning avtappade värme som går ut från kärnkraftverken, plus de organiska bränslen som går in i det nationella "energisystemet", plus den värme som lämnar solfångarna, d v s summan av flödena 6, 7, 8, 9, 4 och 12 i diagrammet. Med slutlig användning avses den energi som efter transport- och omvandlingsförluster når fram till slutkonsumenterna, d v s summan av flödena 14, 15, 16 och 17. Förlusterna är inte speciellt utmärkta i diagrammet, men eftersom de faktiskt finns är innebörden förstås att den slutliga användningen blir mindre än tillförseln.

Det beskrivna tillförselbegreppet är egenartat så tillvida att dess komponenter mäts på olika ställen i flödet. För de organiska bränslena mäts sålunda energiinnehållet före alla omvandlingar, d v s längst till vänster i diagrammet. För övriga energiformer mäts istället den energi som kommer ut ur första omvandlingsledet. Konsekventare hade t ex varit att använda ett tillförselbegrepp vilket genomgående beaktade energitillförseln före alla omvandlingar, d v s enligt vilket tillförseln skulle bestå av summan av flödena 1, 2, 3, 4 och 5. Ett sådant tillförselbegrepp skulle ge högre värden än det som faktiskt utnyttjas i de energipolitiska propositionerna1.
 

1975 ÅRS ENERGIPOLITISKA BESLUT

Vid tiden för 1975 års energipolitiska beslut (Ref. 20) var det naturligtvis utomordentligt vanskligt att göra några mera preciserade bedömningar av de framtida energiförhållandena. Man kunde blott ana vilka effekterna av oljeprishöjningen 1973/74 skulle bli, och man hade också mycket vaga föreställningar om hur energitekniken i olika avseenden kunde utvecklas. Bedömningarna i propositionen utgick framför allt från energiprognosutredningens och energiprogramkommitténs betänkanden, remissvaren på dessa båda utredningar, samt en energisparundersökning som hade genomförts under ledning av industridepartementet med medverkan av 25 statliga myndigheter.

Jag börjar med bedömningarna av den totala konsumtionen. Till skillnad från vad som skulle bli fallet i de kommande energipolitiska propositionerna mättes konsumtionen här som tillförseln. Senare övergick man till att ange konsumtionen som den slutliga användningen och fick därigenom något lägre värden.

Under en lång följd av år och fram till oljeprishöjningen 1973/74 hade den totala energikonsumtionen i Sverige, d v s tillförseln, enligt Rune Johansson ökat med ca 4,5 %/år. Denna utveckling, menade han, måste under alla förhållanden komma att brytas genom prishöjningen. Om några statliga ingrepp inte gjordes, och utvecklingen i den bemärkelsen alltså tilläts vara spontan, så prognosticerade han en ökning med 3 %/år. Detta ansågs emellertid otillfredsställande högt. Genom energipolitiska ingrepp borde konsumtionsökningen drivas ytterligare nedåt. Det ansågs möjligt och önskvärt att under åren fram till 1985 begränsa ökningstakten till 2 %/år. Därefter, och fram till 1990, borde en ytterligare sänkning kunna ske, även om man fortfarande måste räkna med en viss, men i propositionen ej kvantifierad, ökning av konsumtionen. Efter 1990 skulle emellertid någon ytterligare ökning inte behöva ske. Då borde en från år till år konstant energikonsumtion, d v s nolltillväxt, vara möjlig och eftersträvansvärd. En konsumtionsutveckling av detta slag kunde emellertid enligt propositionen inte nås utan stora ansträngningar. Enligt industriministern innebar den i själva verket, vilket framhölls med eftertryck, "en mycket ambitiös målsättning".

Den totala svenska energikonsumtionen 1973 uppgick enligt propositionen till 428,7 TWh (Se tabell 1!). Med en ökningstakt på 2 %/år ger det en total konsumtion år 1985 på 540 TWh, vilket alltså var propositionens bedömning av energibehovet det året.
 
 

Tabell 1: Energibalanser i TWh för 1973 och 1985 enligt 1975 års energipolitiska proposition (Ref. 20, s 358, 363).

Efter detta kommer jag så in på frågan om vad som i propositionen sades om speciellt konsumtionen och behovet av elektricitet (flöde 13). I början av 1970-talet uppgick den totala elkonsumtionen i landet till knappt 80 TWh/år. Under 1960-talet hade ökningen legat mellan 7 och 8 %/år. Industriministern bedömde att elkonsumtionen i framtiden skulle öka långsammare än detta, men likväl snabbare än den totala energikonsumtionen. Fram till 1985 räknade han med en ökningstakt på ca 6 %/år och detta skulle då ge en total elkonsumtion det året på ca 160 TWh.

Av de knappt 80 TWh som konsumerades i början av 1970-talet kom huvuddelen eller ca 60 TWh från vattenkraftverk. Av resten kom ca 2 TWh från kärnkraftverk och ca 18 TWh från kraftverk för organiska bränslen (flöde 10). De ca 160 TWh som skulle konsumeras 1985 bedömdes bli producerade så att 66 TWh kom från vattenkraftverk, 63 TWh från kärnkraftverk och resten, d v s ca 31 TWh från kraftverk för organiska bränslen. Kärnkraften skulle alltså expandera mycket kraftigt och produktionen i kraftverk för organiska bränslen öka väsentligt, medan vattenkraften bara skulle öka något lite.

Beträffande vattenkraften menade statsrådet Johansson att det var angeläget att ta stor hänsyn till de miljöeffekter som en utbyggnad kunde få, men att en viss utbyggnad likväl var nödvändig och också kunde genomföras utan påtagliga skadeverkningar. "I avvaktan", skrev han, "på det mera detaljerade bedömningsunderlag som utredningen rörande vattenkraftutbyggnader i norra Norrland håller på att ta fram förordar jag efter samråd med cheferna för jordbruks- och bostadsdepartementen att en utbyggnadsnivå motsvarande 66 TWh t v sätts som gräns för den totala vattenkraftutbyggnaden i vårt land. ... De projekt som i första hand kan komma i fråga är om-, till- och vissa nybyggnader i de redan hårt exploaterade älvarna." Bl a lämnades alltså de fyra stora norrlandsälvarna Vindelälven, Pite älv, Kalix älv och Torne älv - var och en på ca 4 TWh - orörda i detta förslag.

Som en bakgrund till redogörelsen för vad som står i propositionen om kärnkraften skall jag först säga något om händelseutvecklingen dessförinnan. Vid ingången till 1970-talet rådde i allt väsentligt politisk enighet kring kärnkraften och man såg för sig en mycket omfattande utbyggnad. 1971 förelåg riksdagsbeslut om sammanlagt 11 aggregat. Året därpå, 1972, gjorde centrala driftsledningen, d v s kraftindustrins samarbetsorganisation, den långsiktiga bedömningen att det totala behovet 1990 skulle uppgå till ca 24 aggregat. Efter denna bedömning tog det inte lång tid förrän tydliga tecken på ett starkare politiskt intresse för kärnkraftfrågan började synas - och politisk splittring. Genom en motion av centerpartisten Birgitta Hambraeus kom kärnkraften upp till behandling under vårriksdagen 1973. Riksdagen bestämde då att beslut om ytterligare kärnkraftverk, utöver de 11 redan beslutade, inte skulle tas förrän ett allsidigt och detaljerat beslutsunderlag kommit fram och hela kärnkraftfrågan ingående prövats. När 1975 års proposition skrevs var alltså situationen den att centrala driftledningen bedömt att behovet 1990 skulle uppgå till 24 reaktorer, att riksdagen hade satt ett tak vid 11, och att kärnkraften började bli en politiskt het potatis2.

I sin proposition intog Rune Johansson en försiktigt positiv attityd till kärnkraften. "Min bedömning av kärnkraften från både ekonomisk synpunkt och miljöskyddssynpunkt", skrev han, "är att den inte innebär nackdelar av sådan tyngd och omfattning, att dess roll i Sveriges energiförsörjning kan ifrågasättas." Med hänsyn till riksdagsbeslutet 1973 framhöll han att ytterligare omfattande beslutsunderlag nu förelåg - bl a närförläggnings- och Aka-utredningens betänkanden. De resultat som dessa utredningar kommit till var av sådan art att en ytterligare måttlig expansion av utbyggnadsplanerna tedde sig försvarbar. "Jag har mot denna bakgrund kommit till slutsatsen, att omfattningen av det svenska kärnkraftprogrammet t o m år 1985 bör begränsas till sammanlagt tretton aggregat." Industriministern föreslog alltså att de tidigare beslutade 11 aggregaten skulle ökas på med ytterligare två. Med dessa sammanlagt 13 aggregat skulle de 63 TWh från kärnkraftverk, som industriministern bedömt erforderliga, kunna produceras.

För att mycket kort beskriva de politiska reaktionerna på detta förslag kan nämnas att centerpartiet och vänsterpartiet kommunisterna var starkt kritiska. De menade i sina motioner att kärnkraften över huvud taget inte skulle byggas ut (Ref. 22, 24). Folkpartiet höll fast vid det gamla beslutet om 11 reaktorer (Ref. 23). Moderata samlingspartiet slutligen stödde i huvudsak propositionen (Ref. 21). Riksdagen fastställde sedermera propositionens program om 13 aggregat.

Till sist kommer vi så till kraftverk för organiska bränslen, d v s i praktiken olje- eller möjligen koleldade kraftverk. Även för denna typ av kraftproduktion planerades, som jag redan tidigare nämnt, en betydande expansion fram till 1985. Av speciellt intresse var att utbyggnaden avsågs ske så att även värmeproduktionen (flöde 11) i möjliga fall skulle kunna tas tillvara. Produktionen borde, skrev statsrådet, " företrädesvis ... ske i anläggningar som medger ett högt utnyttjande av bränslets energiinnehåll, d v s i kraftvärmeverk och industriella mottrycksanläggningar". Detta utnyttjande av värmen var naturligtvis ett inslag i strävandena att hålla den totala energikonsumtionen nere.

Av den totala energikonsumtionen 1985 skulle, som framgår av tabell 1, 411 TWh komma från organiska bränslen. Bland dessa dominerade oljeprodukter, men även kol och massaindustrins avfallslutar var av betydelse. Jag skall sluta det här avsnittet med en redogörelse för propositionens allmänna syn på dessa bränslen.

Sin uppfattning om oljan utvecklade Rune Johansson så här. "Som jag tidigare framhållit innebär det nya läget på oljeområdet för Sveriges del allvarliga konsekvenser från såväl ekonomiska som försörjningsmässiga synpunkter. Jag har också framhållit att en fortsatt ökning av vår oljeimport bör begränsas å ena sidan genom målmedvetna insatser på konsumtionssidan å andra sidan genom utbyggnad av energiproduktion baserad på ett effektivare utnyttjande av oljans energiinnehåll eller på andra energislag."

Under de allra första åren av 1970-talet låg oljekonsumtionen för energiändamål - d v s exklusive konsumtionen inom petrokemisk industri, för asfalttillverkning, o s v - kring 25 miljoner ton. 1973 konsumerades t ex 27 miljoner ton eller 313,3 TWh. Med de besparingsinsatser, m m, som föreslogs i propositionen bedömde man att konsumtionen 1985 skulle uppgå till 28 miljoner ton eller 324 TWh. "Med de antaganden som jag redovisat", skrev Rune Johansson, "framstår alltså en långsam ökning av det totala svenska oljebehovet under perioden fram till mitten av 1980-talet som sannolik".

Vid sidan om förslagen för att påverka konsumtionens storlek innehöll propositionen också förslag för att göra leveranserna säkrare. I stora drag kan man säga att dessa gick ut på att öka det statliga inflytandet över oljehanteringen, och att, i den mån det lät sig göras, också utsträcka inflytandet till råoljeledet. Man talade om en "aktiv oljepolitik". "Det vidgade statliga engagemanget inom oljehanteringen", skrev industriministern, "bör ytterst syfta till en kraftigt ökad nationell kontroll över vår oljeförsörjning." Dessa förslag berörde dock inte direkt energibalansernas siffror.

Propositionens skrivning om kolet som tänkbar framtida energikälla var påfallande återhållsam. Visserligen förutsågs en ökning av den totala kol- och kokskonsumtionen från 1,7 Mtoe (miljoner ton oljeekvivalenter) eller 19,5 TWh 1973 till 4,2 Mtoe eller 50 TWh 1985, men detta berodde helt och hållet på den prognosticerade ökade användningen av koks i järn- och stålindustrin. Vid denna tid var ju planerna på Stålverk 80 aktuella. Den framtida förbrukningen för annat än järn- och ståltillverkning bedömdes enligt en i propositionen citerad prognos från energiprognosutredningen ligga kvar på den rådande låga nivån av ca 0,5 Mtoe/år.

Med hänsyn till frågan om statsmakterna borde söka påverka utvecklingen, t ex i riktning mot ökad kolkonsumtion, så konstaterade statsrådet Johansson först att det i princip vore möjligt "att utnyttja kol i väsentligt ökad utsträckning för kraft- och värmeproduktion". Han menade emellertid också att de försörjningsmässiga fördelar som en ökad användning skulle innebära genom spridning på fler importländer uppvägdes av ett högt pris och negativa hälso- och miljöeffekter. "En samlad bedömning", det blev Johanssons slutsats, "ger enligt min mening vid handen att tillräckliga skäl nu inte föreligger för att söka omforma vår energiförsörjning i riktning mot en kraftigt ökad kolanvändning". Några åtgärder i den riktningen föreslogs inte heller.

Beträffande avfallslutarna och övriga tänkbara organiska bränslen förutsågs till sist inga större förändringar fram till 1985.

I den energibalans för 1985 som presenterades i propositionen förutsågs alltså, för att sammanfatta, att den totala energikonsumtionen trots mycket ambitiösa besparingsåtgärder skulle komma att öka med mer än 100 TWh/år. För att tillgodose denna behovsökning förutsågs bidraget från kärnkraften öka mycket kraftigt, medan bidragen från vattenkraften och oljan förutsågs öka måttligt och bidraget från kolet inte alls. Några nämnvärda bidrag från s k alternativa energiformer så snart som 1985 räknade man inte med.
 

1979 ÅRS PROPOSITION3

Vid tiden för nästa stora energipolitiska proposition (Ref. 31), våren 1979, var underlaget för bedömningar av framtida energibehov mycket mera omfattande än det hade varit fyra år tidigare. Energikommissionen hade publicerat sitt stora utredningsmaterial. Dessutom fanns faktiska erfarenheter från utvecklingen under några år med höga oljepriser att tillgå. Detta påverkade naturligtvis bedömningarna av de framtida behoven.

Låt oss först se på den faktiska utvecklingen. Med en ökningstakt på 2 %/år, d v s den ökning som förutsattes i 1975 års beslut, så skulle den totala tillförseln 1978 ha blivit ca 475 TWh. I själva verket var den inte högre än 445 TWh (Se tabell 2!), d v s ökningen hade gått väsentligt långsammare än man förutsett i det tidigare beslutet. Detta borde leda till lägre bedömningar av framtida energibehov än de som hade gjorts 1975 - och så skedde också.

Energiminister Carl Tham beräknade att den slutliga energianvändningen - det konsumtionsmått som användes fr o m denna proposition - fram till 1985 skulle stiga med genomsnittligt 0,6-1,5 %/år, och fram till 1990, återigen från prognostillfället, med genomsnittligt 0,4-1,0 %/år. Fortfarande räknade man alltså med en låg och avtagande, men likväl positiv, ökningstakt fram till 1990. Att man inte vågade räkna med ännu lägre ökningstakter kunde möjligen bero på den långa lågkonjunktur som föregick 1979 års proposition. "Det är svårt", står det sålunda i propositionen, "att dra några säkra slutsatser beträffande orsakerna till energianvändningens utveckling sedan år 1973. Uppgifter behövs för en längre period som innehåller även mer normala konjunkturförhållanden för att detta skall kunna göras."

Med de angivna ökningstalen framkommer en total slutlig användning för 1985 på 425-450 TWh, och för 1990 på 425-460 TWh. Jag har tidigare nämnt att den slutliga användningen 1985 skulle ha blivit ca 500 TWh med 1975 års bedömning. Värdena hade alltså sänkts kraftigt i den nya propositionen vilket naturligtvis var en direkt konsekvens av de mycket lägre årliga ökningstalen.

Beträffande utvecklingen efter 1990, där ju ståndpunkten 1975 var att en konstant konsumtionsnivå vore möjlig, var skrivningen i 1979 års proposition mera obestämd. Ett allmänt resonemang fördes om faktorer som kunde driva upp, respektive verka återhållande på, utvecklingen, men några kvantifierade resultat ledde resonemanget inte fram till.

Angivandet av det framtida energibehovet med intervall var en planeringsteknisk nyhet i 1979 års proposition. Det var här inte fråga om enkel prognososäkerhet utan intervallen hade en något annorlunda innebörd. Den lägre siffran i intervallen representerade sålunda en målsättning, och vad som angavs vara en mycket ambitiös sådan. Eftersom målsättningen var så ambitiös, kunde man emellertid inte vara säker på att den kunde uppnås. För säkerhets skull var det därför nödvändigt att planera tillförseln för en något högre nivå. Det var denna nivå som representerades av den högre siffran i intervallen. I propositionen uttrycktes idén med intervall så att den lägre siffran sades vara ett "mål" för energihushållningen, medan den högre siffran skulle "ligga till grund för planeringen av energitillförseln". I tabell 2 representeras intervallgränserna med beteckningarna "lägre" respektive "högre nivå". I tabellen finns emellertid ytterligare intervall, nämligen de som är angivna med "alt 1" och "alt 2". Dessa alternativ markerar en osäkerhet beträffande den snabbhet med vilken nya energiformer kan införas. Det första alternativet representerar genomgående den större snabbheten, eller optimismen. Oljebehovet kommer i de olika fallen fram som en restpost, vars storlek är beroende av framgången med besparingssträvandena och utvecklingen av alternativa energiformer.
 
 

Tabell 2: Energibalanser i TWh för 1978, 1985 och 1990 enligt 1979 års energipolitiska proposition (Ref. 31, s 127).

Jag övergår nu till speciellt elförbrukningen. 1978 var den 89 TWh, vilket innebar en ökning från 1973 med genomsnittligt 3 %/år, d v s ungefär hälften av bedömningen i 1975 års proposition. På samma sätt som beträffande den totala energikonsumtionen gick alltså utvecklingen här betydligt långsammare än vad man tidigare räknat med. Därför blev också bedömningarna för framtida tidpunkter lägre. För 1985 räknade statsrådet Tham med en elkonsumtion på 124-127 TWh, vilket låg långt under föregående propositions 160 TWh. För 1990 bedömdes behovet komma att uppgå till 140-145 TWh.

För tillgodoseendet av elbehovet räknade Tham med att vattenkraften 1985 skulle ge 64 TWh och 1990 65 TWh. Dessa siffror var alltså praktiskt taget desamma som i föregående proposition. Vidare skulle kärnkraften 1985 ge 48 TWh och 1990 55 TWh. Här låg alltså siffrorna lägre än i den föregående propositionen - för 1985 uppgick skillnaden till 15 TWh. Detta sammanhängde dels med en mera begränsad utbyggnad av kärnkraften, vilket jag strax återkommer till, dels med ett förslag att värme för uppvärmningsändamål skulle tappas av från kärnkraftverken. Jag återkommer nedan till denna värmeavtappning - det just nu intressanta är att sådan avtappning i allmänhet medför en något minskad elproduktion. Den resterande delen av elbehovet 1985, alltså 12-15 TWh, skulle produceras i kraftverk för organiska bränslen. Den siffran låg mer än 15 TWh lägre än i den föregående propositionen. Även 1990 skulle praktiskt taget all elektricitet som inte producerades i vatten- eller kärnkraftverk komma från kraftverk för organiska bränslen, men för den tidpunkten såg Tham också en möjlighet för någon enstaka TWh vindkraft.

Prognoserna pekade alltså mot ett avsevärt lägre framtida elbehov än vad man räknat med 1975. De revideringar av planerna som detta ledde till berörde framför allt kraftverken för organiska bränslen, men i viss utsträckning också kärnkraften. Vattenkraften berördes knappast alls.

Av speciellt intresse här liksom i övriga energipolitiska propositioner är naturligtvis behandlingen av kärnkraften. "Jag anser i likhet med energikommissionen och en stor majoritet av remissinstanserna", skrev statsrådet Tham, "att man f n varken bör avveckla kärnkraften eller binda sig vid kärnkraften som en oundgänglig del i vårt energisystem genom en större ökning av kärnenergiverksamheten i Sverige. ... Den omfattning som verksamheten på kärnkraftområdet f n har i landet - med anläggningar koncentrerade till ett begränsat antal platser - anser jag vara överblickbar och hanterbar och kan inte anses innebära bindningar som nödvändiggör en framtida ökning av kärnkraftproduktionen eller introduktion av flera led i kärnbränslecykeln. Jag anser emellertid att det är önskvärt med en begränsning av kärnkraftprogrammet. Utöver de tio reaktorer som är i drift eller nästan färdigställda bör endast de reaktorer som därutöver har koncession enligt atomenergilagen färdigställas. Detta innebär en begränsning av kärnkraftprogrammet till tolv reaktorer. Enligt min mening bör någon utbyggnad därutöver inte komma i fråga."

Förslaget om tolv reaktorer frångick något folkpartiets eget önskemål om endast elva reaktorer, men tillmötesgick socialdemokraterna och moderata samlingspartiet, vilket var nödvändigt för minoritetsregeringen. Förslaget hade förutsättningar att samla en betryggande majoritet i riksdagen. Men något beslut med anledning av propositionens förslag på denna punkt kom som vi vet aldrig att fattas - reaktorolyckan i Harrisburg kom emellan.

Till skillnad från sin föregångare så innehöll 1979 års proposition relativt utförliga planer för fjärrvärmeutbyggnaden. Den till fjärrvärmenäten totalt levererade värmemängden (flöde 15) hade 1978 varit 25,9 TWh. 1985 skulle detta enligt propositionen bli 38 TWh och 1990 46 TWh. Bakom detta förslag om en mycket kraftig utbyggnad låg en positiv syn på fjärrvärmen. Det betonades att den var energisnålare än andra uppvärmningsformer och framför allt att den var flexibel genom att flera olika värmekällor kunde användas. Man pekade på inhemska bränslen, solvärme, värme från kraftvärmeverk och spillvärme från t ex industripannor.

De stora värmeleveranserna till fjärrvärmenäten förutsågs komma från kraftvärmeverk och värmeverk för organiska bränslen, men två mindre värmekällor var också av intresse. Den ena var kärnkraftverken. Värme skulle levereras från Barsebäck till Malmöområdet och från Ringhals till Göteborgsområdet. Möjligheten av leveranser från Forsmark till Stockholmsområdet skulle hållas öppen, även om propositionsskrivaren på denna punkt förhöll sig mera skeptisk. Leveranserna från Barsebäck och Ringhals sammantagna skulle 1985 uppgå till 3 TWh och 1990 till 6 TWh. Den andra mindre värmekällan var solvärmen som 1985 bedömdes kunna ge fjärrvärmenäten 0-1 TWh och 1990 1-2 TWh. Jag återkommer till solvärmen längre fram.

Efter dessa redogörelser för elkraften och fjärrvärmen återgår jag till primärenergiförsörjningen. Vi har redan sett att den framtida totala energikonsumtionen bedömdes bli väsentligt lägre än man räknat med i 1975 års proposition, samtidigt som vatten- och kärnkraftens bidrag förutsågs i stora drag bli oförändrade. Redan detta gjorde behovet av olja väsentligt mindre än vad man hade räknat med 1975. Men detta var ändå inte tillräckligt för 1979 års propositionsförfattare. Han ville genom stimulans av andra energiformer minska oljebehovet ytterligare.

Attityden till kolet var avsevärt positivare än i den föregående propositionen. Huvudproblemet bedömdes på samma sätt som tidigare vara miljöeffekterna, vilka beskrevs med viss utförlighet. Men problemet ansågs också vara lösbart. Carl Tham skrev så här. "En förutsättning för en utökad satsning på kol i Sverige är därför bl a att miljöproblemen kan lösas på ett acceptabelt sätt. Jag räknar med att så kan ske genom vidtagande av tidigare redovisade åtgärder. "Bland dessa fanns bl a forsknings- och utvecklingsinsatser. Dessutom borde man företrädesvis utnyttja lågsvavligt kol, samt hålla kolet borta från tätorterna.

Kolanvändningen borde enligt Carl Tham öka väsentligt på sikt. "Det framgår klart av energibalansen", framhöll han, "att ett visst ökat kolutnyttjande är en viktig förutsättning för att begränsa oljeberoendet." Han talade vidare om en "introduktion av kol i större skala". Kolet skulle huvudsakligen ersätta tjocka eldningsoljor i kraftvärmeverk, hetvattencentraler och industripannor. En förutsättning var emellertid att man omedelbart började skaffa sig erfarenheter. "Det är angeläget", framhöll Tham, "att vi även i Sverige nu vidtar sådana åtgärder att kol kan utnyttjas i landets framtida energiförsörjning. Mot denna bakgrund anser jag att en viss kolanvändning är nödvändig under 1980-talet." Den senare mera omfattande användningen förutsatte vidare att "eventuella fysiska begränsningar avseende möjligheterna tillimport, hantering, vidaredistribution m m" klarlades och undanröjdes. Härmed avsågs att kolhamnar m m måste skapas. Tham erinrade om att dessa frågor var föremål för utredning.

Några siffror kan ytterligare förtydliga propositionens innehåll. 1977, d v s ungefär den tidpunkt vid vilken propositionen skrevs, uppgick den samlade svenska konsumtionen av kol och koks till drygt 2 miljoner ton. Energikommissionen, vars material utgjorde underlag för propositionen, hade räknat med en användning 1990 på 6-7 miljoner ton. Carl Tham ökade på och ansåg det möjligt att komma upp till 6-9 miljoner ton. I energimått innebar Thams förslag att användningen av kol och koks 1985 skulle uppgå till 25-35 TWh och 1990 till 45-70 TWh. Med tanke på att planerna på Stålverk 80 var skrinlagda vid den här tiden, och det alltså var fråga om en kraftigt ökad användning av kol för egentliga energiändamål, så innebar detta en väsentlig attitydförändring i jämförelse med 1975 års proposition.

Bedömningen av massaindustrins bark och lutar överensstämde i stort med föregående propositions. Synen på övriga inhemska organiska bränslen, d v s torv, skogsavfall och energiskog, var emellertid avsevärt mer optimistisk, både avseende möjligheterna att introducera dem snabbt och avseende miljöproblemen. I energibalansen för 1985 ingick bränslen av de nämnda slagen med 2-10 TWh, och i balansen för 1990 med 17-30 TWh. Det var alltså betydande kvantiteter inhemska bränslen som föreslogs.

Även till solvärmen knöts förhoppningar och det gällde då inte bara den solvärme för fjärrvärmesystem, som jag redan nämnt, utan solvärme i allmänhet. Ett omfattande program - Sol 85 -för att påskynda utvecklingen och introduktionen av solvärme föreslogs. I energibalansen för 1985 ingick 0-1 TWh solvärme och i balansen för 1990 1-3 TWh.

De energiformer som jag nu nämnt skulle alltså ersätta olja, men naturligtvis var en fullständig ersättning omöjlig. Återstår alltså att redogöra för propositionens skrivning om det oljebehov som trots allt fanns. De allmänna anslagen liknade dem i 1975 års proposition. "Olja", skrev sålunda Carl Tham, "måste ännu under lång tid ge det största bidraget till vår energiförsörjning. Strävandena att minska oljeberoendet måste därför gå hand i hand med åtgärder för att säkra tillförseln av olja".

Men även om de allmänna strävandena överensstämde med dem 1975 så var framtidsbedömningarna 1979 mer optimistiska. Till en del sammanhängde detta med att konsumtionen, inte bara av energi i allmänhet utan också av olja, hade utvecklats långsammare än vad man föreställde sig 1975. Av tabellerna 1 och 2 framgår t ex att oljekonsumtionen som 1973 uppgått till 313 TWh var 307 TWh 1978, d v s den hade faktiskt minskat. Till en del berodde optimismen på de förhoppningar som knöts till andra bränslen och energiformer.

Vad de optimistiska bedömningarna innebar i siffror framgår av tabell 2. Den högsta oljekonsumtionssiffran för 1985 är där 304 TWh och för 1990 279 TWh. Redan dessa högsta siffror innebar alltså en klart nedåtgående trend. Ser vi istället på de lägsta siffrorna för de två åren, 260 respektive 198 TWh, så är denna trend ytterligare markerad. Men inte ens med denna kraftiga nedgång var energiministern nöjd. I sin allmänna kommentar uttryckte han sig så här. "Med de förutsättningar som jag här räknat med blir oljeberoendet i absoluta tal mindre än i dag. Jag anser emellertid att oljeberoendet, trots de i flera fall optimistiska antagandena om bidragen från nya energislag, enligt balanserna ännu år 1990 är otillfredsställande högt. Detta illustrerar enligt min mening problemets svårighetsgrad och understryker det nödvändiga i att vi på alla områden och med många olika typer av åtgärder strävar efter att minska oljeanvändningen."

När 1979 års proposition skrevs så hade man, för att sammanfatta, bakom sig en betydligt långsammare konsumtionsutveckling än vad man räknat med 1975. Så tillvida var alltså situationen positiv. När det gällde vattenkraften och kärnkraften räknade man med något, men inte särskilt mycket, lägre framtida bidrag än i den tidigare propositionen. Även utan speciella åtgärder skulle man alltså 1979 ha kunnat räkna med en väsentligt lägre framtida oljekonsumtion än man räknat med i den föregående propositionen. Trots detta föreslogs väsentliga ökningar av andra energiformer, framför allt kol, torv, ved och solvärme, samt av energisnål fjärrvärmeteknik. Orsaken var inte enbart att utvecklingsmöjligheterna för dessa energiformer bedömdes mera positivt 1979 än 1975. Uppenbarligen betraktade också Carl Tham 1979 oljekonsumtionen som ett större problem än Rune Johansson hade gjort 1975. 1979 års proposition ger ett starkt intryck av att ha som motto: oljereduktion till varje pris!
 

1980 ÅRS ENERGIPOLITISKA BESLUT

Efter den rådgivande folkomröstningen om kärnkraften i mars 1980 fanns politiska förutsättningar för ett riksdagsbeslut i frågan. Propositionen (Ref. 33) skrevs av Carl Axel Petri som var energiminister i den då sittande andra Fälldinregeringen.

Beslutet innebar att inga fler kärnkraftaggregat fick byggas än de som då var i drift, färdiga eller under arbete. Detta var sammanlagt tolv aggregat: två i Barsebäck, tre i Forsmark, tre i Oskarshamn (Simpevarp) och fyra i Ringhals. Vidare skulle kärnkraften avvecklas så att den sista reaktorn stängdes senast år 2010. Den ordning i vilken reaktorerna skulle tas ur drift skulle bestämmas utifrån säkerhetshänsyn. Vidare skulle säkerheten vid kärnkraftverken höjas, i huvudsak genom olika organisatoriska åtgärder, vilka hade föreslagits av reaktorsäkerhetsutredningen. Om allt detta var partierna i stora drag överens - det mest påtagliga undantaget var vänsterpartiet kommunisterna som inte ville godkänna byggandet av Forsmark 3 och Oskarshamn 3 och sålunda stannade vid tio reaktorer. (Ref. 34)

Genom folkomröstningen och det därpå följande riksdagsbeslutet upphörde kärnkraften, åtminstone för tillfället, att vara en första rangens politisk stridsfråga. En relativ och temporär enighet skapades. I relation till 1975 års energipolitiska beslut, och 1979 års proposition, innebar denna enighet framför allt två saker. För det första fastställdes antalet reaktorer till tolv, d v s till en mindre än i beslutet 1975 och lika många som föreslagits i propositionen 1979. Detta var alltså inte någon större förändring. Men för det andra sades också att kärnkraften aldrig skulle överstiga tolv aggregat, d v s locket var definitivt, och än viktigare: dessa aggregat skulle vara ur världen efter år 2010. I dessa senare avseenden innebar det nya beslutet stora förändringar i förhållande till 1975 års beslut och 1979 års proposition. Vid inget av dessa tidigare tillfällen hade någon gräns satts för kärnkraftens varaktighet. Eftersom de övre gränserna gällde tills vidare, så hade man tidigare också hållit dörren öppen för en eventuell ytterligare utbyggnad av kärnkraften.

Ytterligare ett för framtiden väsentligt inslag i 1980 års energipolitiska beslut gällde naturgasen. Överväganden och förhandlingar i naturgasfrågan hade pågått i flera år, men dittills utan konkreta resultat. I 1980 års proposition gjordes emellertid bedömningen att det var av intresse att introducera dansk naturgas, i första hand i västra Skåne. Riksdagen beslöt godkänna ett ramavtal mellan Sveriges och Danmarks regeringar och riktlinjer för det s k Sydgasprojektet. Detta skulle komma att manifesteras i nästa stora propositions energibalanser .
 

1981 ÅRS ENERGIPOLITISKA BESLUT

Nästa stora energipolitiska beslut togs under våren 1981. Även i detta fall lades propositionen (Ref. 36) fram av den andra Fälldinregeringen med Carl Axel Petri som energiminister. I kommentarerna till propositionens energibalanser jämför jag i huvudsak med 1979 års proposition. 1980 års proposition var ju ett mindre aktstycke som väsentligen uppehöll sig vid kärnkraften och inte innehöll några allomfattande energibalanser.

Som bakgrund till 1981 års proposition skall framför allt nämnas att revolutionen i Iran och kriget mellan Iran och Irak hade orsakat kraftiga höjningar av råoljepriset under 1979 och 1980. En del ytterligare utredningsmaterial, bl a industriverkets utredning "Energi på 80- talet", hade också kommit fram.

Jag börjar återigen med behandlingen av den totala konsumtionen. Den "totala slutliga energianvändningen har", stod det i propositionen, "ökat under perioden 1973-79 med endast 0,6% i genomsnitt per år". Detta kan jämföras med den ökningstakt på 0,6-1,5 %/år fram till 1985 som man räknade med i 1979 års proposition. Den faktiska utvecklingen låg alltså vid detta intervalls undre gräns. I 1981 års proposition skrevs utvecklingstakten ner ytterligare. Behovets utvecklingstakt från 1979 fram till 1985 bedömdes ligga mellan -0,7 %/år och +0,6 %/år. Här presenterades alltså för första gången i dessa sammanhang möjligheten av en negativ behovsutveckling, d v s en minskning av det totala energibehovet. För den längre perioden från 1979 fram till 1990 förutsågs den genomsnittliga behovsutvecklingen ligga mellan -0,4 %/år och +0,3 %/år. Med utgångspunkt från en faktisk slutlig användning på 416 TWh 1979 ledde de nämnda utvecklingstalen fram till behovsintervallet 400-430 TWh 1985, och till samma behovsintervall för 1990, d v s 400-430 TWh (Se tabell 3!). Dessa siffror låg 20-30 TWh under motsvarande siffror i 1979 års proposition.
 
 
Tabell 3: Energibalanser i TWh för 1979, 1985 och 1990 enligt 1981 års energipolitiska proposition (Ref. 36, s 110).

Beträffande utvecklingen efter 1990 var resonemanget precis som i den föregående propositionen relativt allmänt. Olika faktorer som kunde påverka behovet omnämndes i allmänna ordalag. På en punkt var dock propositionen något distinktare än sin föregångare från 1979, nämligen då det framhölls att vår "ambition bör vara att från 1990-talets början försöka hålla energianvändningen på en oförändrad nivå". Här fanns alltså en återgång till målet i 1975 års proposition, även om det i detta senare sammanhang måste anses mindre långtgående. Eftersom man i 1981 års proposition räknade med möjligheten av ett minskande energibehov redan före 1985 så var det ju inte så anmärkningsvärt att man också kunde tänka sig möjligheten av ett konstant behov fr o m 1990.

Intervallen i energibalanserna hade i den här aktuella propositionen i stora drag samma innebörd som i sin föregångare. På en punkt förelåg emellertid en skillnad. I 1979 års proposition tänkte man sig att de optimistiska bedömningarna för olika energiformer i extremfallet kunde förverkligas samtidigt. Den gynnsammaste utvecklingen beträffande kol kunde alltså inträffa samtidigt med den gynnsammaste utvecklingen beträffande energiskog, o s v. Alternativen 1 och 2 i tabell 2 gav uttryck åt detta förhållande. I 1981 års proposition räknade man däremot inte med att de gynnsammaste utfallen kunde inträffa samtidigt, vilket framgår av tabell 3. Låt oss som ett exempel utgå från den lägre konsumtionsnivån 1990, d v s 428 TWh. Om samtidigt naturgasanvändningen skulle bli den maximalt möjliga, d v s 9 TWh, användningen av motoralkoholer den maximalt möjliga, d v s 3 TWh, o s v, så skulle behovet av oljeprodukter inte bli större än 133 TWh. Men möjligheten av ett så lågt oljebehov räknade propositionsförfattaren inte med - han gick inte längre ner än till 140 TWh. Detta var ett uttryck för uppfattningen att de gynnsammaste utfallen inte kunde inträffa samtidigt. På samma sätt räknade han inte heller med att alla de ogynnsammaste utfallen skulle inträffa samtidigt.

Elförbrukningen hade 1979 uppgått till 94 TWh, vilket i stora drag föll in i den konsumtionsutveckling man räknat med i den tidigare propositionen. För den fortsatta utvecklingen hade emellertid förutsättningarna ändrats i och med att beslut om kärnkraftens avveckling fattats. I stora drag var tanken att el på lång sikt skulle användas för ändamål där den var svårersättbar, t ex för drift av motorer och belysning. På kortare sikt, vilket innebar tiden innan kärnkraftavvecklingen inleddes, borde el emellertid också användas för oljeersättning, t ex för uppvärmningsändamål. När avvecklingen sedan inleddes skulle denna el ersättas av andra värmekällor än olja. Dessa idéer påverkade emellertid inte propositionens siffror för 1985 och 1990 i någon större utsträckning eftersom avvecklingen, åtminstone väsentligen, tänktes inträffa efter 1990. Även denna gång presenterades därför en stigande elkonsumtion under den aktuella perioden. Det totala elbehovet 1985 beräknades till 120 TWh, och för 1990 angavs det till 134 TWh. Behovet 1990 låg alltså klart över det 1985. Men trots detta var behovsutvecklingen långsammare än i 1979 års proposition. Siffran för 1985 låg ca 5 TWh lägre än i den tidigare propositionen, och siffran för 1990 nästan 10 TWh lägre.

För tillgodoseendet av elbehovet räknade man, precis som tidigare, väsentligen med vattenkraft, kärnkraft och kraft från kraftverk för organiska bränslen. För att återigen börja med vattenkraften, så såg man för sig en produktion på 63 TWh 1985 och 65 TWh 1990. Dessa värden överensstämde i stort med dem som presenterats hela tiden sedan 1975. Kärnkraften beräknades ge 47 TWh 1985 och 54 TWh 1990. Dessa siffror avviker inte alltför påtagligt från dem i 1979 års proposition. På samma sätt som i 1979 års proposition räknade man också med möjligheten av någon enstaka TWh vindkraft 1990. Anpassningen till det i förhållande till 1979 års proposition lägre totala elbehovet tänktes alltså väsentligen ske genom en minskning av kraftproduktionen från organiska bränslen.

En mycket positiv uppfattning om fjärrvärmens möjligheter fanns i den här aktuella propositionen på samma sätt som i den föregående. Siffrorna hade t o m höjts något. För 1985, där ju den tidigare propositionen föreslagit att fjärrvärmenäten skulle förses med 38 TWh, var siffran nu 41 TWh. För 1990 hade värdet höjts från 46 till 51 TWh. Fjärrvärmebidraget från speciellt kärnkraftverken hade också blivit något högre. I den här aktuella propositionen var det emellertid framför allt Forsmark som ansågs intressant - inte Ringhals och Barsebäck som i den tidigare propositionen.

Den totala energikonsumtionen för både 1985 och 1990 bedömdes alltså ligga 20-30 TWh lägre än i den föregående propositionen samtidigt som man räknade med ungefär samma produktion i vatten- och kärnkraftverken som tidigare. En betydande nedgång i det bedömda framtida behovet av andra primärenergiformer än vatten och kärnbränslen hade alltså ägt rum. Jag börjar med kolet.

Av tabell 3 framgår att de lägre värdena, både för 1985 och 1990, låg något högre än i den föregående propositionen samtidigt som de högre värdena låg en bit lägre. Intervallen hade alltså blivit snävare, samtidigt som de allra längst gående ambitionerna skrivits ner en del. Även i skrivningarna kan man skönja en viss ökad skepsis gentemot kolet. Miljöproblemen beskrevs utförligare och möjligen också som något större än i den tidigare propositionen. Formuleringarna om den framtida kolanvändningen var också mer reserverade. Carl Axel Petri förespråkade "en försiktig kolintroduktion i Sverige."

Men trots denna lätta nedtoning av kolets roll så framhävdes behovet av en s k aktiv kolförsörjningspolitik. Det talades bl a om värdet av direkt engagemang i produktionsledet, om behovet av långsiktiga leveransavtal och om angelägenheten av en samordning av de svenska inköpen. Petri uttryckte sin tillfredsställelse med det av EFO Oil AB, LKAB, statens vattenfallsverk och Sydkraft AB bildade bolaget Svenskt Kolkonsortium AB. "Jag ser", sade han, "bildandet av detta bolag som en viktig del i strävandena att skapa en trygg försörjning av kol till Sverige."

Beträffande övriga s k alternativa energiformer förelåg två större skillnader i förhållande till den tidigare propositionen. Den första var att 1981 års proposition i sin energibalans innehöll betydande mängder naturgas, om än inte för 1985 så dockför 1990. Detta senare år räknade man med en naturgasanvändning på 4-9 TWh. Detta var bl a ett resultat av det avtal med Danmark, det s k sydgasprojektet, som jag nämnde i redogörelsen för 1980 års proposition. Dessutom räknade man med möjligheten av ytterligare gasavtal. Den andra skillnaden var att man i 1981 års proposition såg väsentligt mer positivt än tidigare på möjligheterna att utnyttja inhemska skogsbränslen. Siffrorna för både 1985 och 1990 låg drygt 10 TWh högre än i den föregående propositionen. Till grund för denna uppskrivning tycks framför allt ha legat rapporter från oljeersättningsdelegationen, industriverket och skogsstyrelsen. För torv, vindkraft och solvärme var bedömningarna ungefär desamma som i den föregående propositionen.

En viss nedtoning av kolet, ett desto större påslag av energiskog och naturgas, och i övrigt oförändrat - så kan alltså de redovisade bedömningarna sammanfattas. I sin tur innebar naturligtvis detta ett ännu mindre oljeberoende än i den föregående propositionen.

Den faktiska oljekonsumtionen 1979 hade varit 295 TWh, vilket innebar att konsumtionen vid den tid då propositionen skrevs var ungefärligen stabil, möjligen t o m något nedåtgående. För 1985 var den högsta siffran 256 TWh och för 1990 191 TWh (Se tabell 3!). Den lägsta siffran för 1985 var 229 TWh och för 1990 140 TWh. Såväl de högre som de lägre siffrorna innebar alltså en väsentligt snabbare reduktion än motsvarande siffror i 1979 års proposition. "Jag räknar med", skrev Carl Axel Petri, "att det under 1980-talet skall vara möjligt att påtagligt minska oljeberoendet". Men han skrev också att för "att den nyss nämnda oljeersättningen skall vara möjlig att uppnå fordras insatser inom skilda områden och en satsning på ett flertal olika energiråvaror och energislag".

Om 1979 års proposition hade betonat angelägenheten av oljereduktion eftertryckligt så var detta drag om möjligt ännu mer framträdande i den här aktuella propositionen. Som jag tidigare nämnt så hade råoljepriset stigit kraftigt under 1979 och 1980.

I 1981 års proposition förutsågs alltså, för att sammanfatta, en ännu långsammare total konsumtionsutveckling än i den föregående propositionen. Ja, möjligheten av en avtagande konsumtion förutsågs t o m för första gången. På tillförselsidan var på sätt och vis den stora förändringen i förhållande till 1979 års proposition beslutet om kärnkraftens avveckling. Detta påverkade emellertid inte energibalanserna fram till 1990 i någon större utsträckning. Viktigare i det perspektivet var att några bränslen, nämligen naturgas och skogsbränslen, bedömdes avsevärt positivare än tidigare. Detta, i kombination med den låga totala behovsutvecklingen, utnyttjades för att ytterligare reducera oljeanvändningen. I ännu större utsträckning än i den föregående propositionen framstod detta som den allt överskuggande angelägenheten.
 

1985 ÅRS ENERGIPOLITISKA BESLUT

Nästa stora energipolitiska proposition (Ref. 42) lades fram 1985 av energiminister Birgitta Dahl. Några större förändringar i de yttre omständigheterna sedan det förra beslutet 1981 hade då inte inträffat. Fortfarande låg det internationella oljepriset kvar på sin tidigare höga nivå, även om det börjat falla något.

Men trots denna i stora drag oförändrade yttre situation, så lanserade energiministern i sin proposition en nyhet av betydelse för just de saker som diskuteras i denna skrift. 1985 års proposition innehöll nämligen inte några kvantifierade energibalanser. Det fanns, menade energiministern, inte någon "anledning att ställa upp ett preciserat, kvantitativt mål för den totala energianvändningen". Hon menade t o m att det inte var "meningsfullt" att precisera ett kvantitativt mål för energibehovet på lång sikt. I samma anda framhöll hon också att det var "olämpligt att låsa fast långsiktiga, kvantitativa mål för användningen av olika energislag". Uppgiften att redogöra för propositionens framtidsbedömningar blir alltså av något annan natur än för de föregående propositionerna. Referatet kommer att innehålla kvalitativa resonemang snarare än distinkta siffror.

Återigen börjar jag med den totala konsumtionen. Som framgått i tidigare avsnitt så hade den faktiska konsumtionen från 1973 och fram till början av 1980-talet, d v s fram till den tidpunkt då 1981 års proposition skrevs, hållit sig tämligen oförändrad kring ca 400 TWh/år. När 1985 års proposition utarbetades hade emellertid en mycket påtaglig förändring inträffat - konsumtionen hade gått ner till ca 350 TWh/år. Energiministern var i hög grad medveten om detta och talade om "ett skarpt trendbrott till följd av bl a prisstegringarna på olja och den delvis därav föranledda recessionen i den svenska ekonomin".

Uttalandena om framtiden var av mycket allmän natur. En utgångspunkt för resonemanget var en prognos från energiverket enligt vilken energianvändningen sannolikt skulle hålla sig kring 350 TWh/år fram till 1995. Prognosen var försedd med omfattande reservationer och osäkerheterna framhölls med eftertryck. Beträffande den mera långsiktiga utvecklingen citerades i propositionen prognoser enligt vilka den totala slutanvändningen av energi år 2010 skulle kunna uppgå till någonting mellan 300 och 450 TWh. Detta var inte bara ett stort osäkerhetsintervall - det är också intressant att den undre gränsen låg avsevärt under användningsnivån vid prognostillfället, och den övre gränsen avsevärt över. En på längre sikt konstant eller minskande användningsnivå föreföll alltså vid detta tillfälle inte längre vara någon självklarhet. Enligt energiministern borde emellertid strävan vara att "energianvändningen i framtiden inte skall överstiga dagens nivå". "Min egen bedömning", framhöll hon vidare, "är dock att det bör vara möjligt att även på längre sikt sträva mot en i huvudsak oförändrad nivå för den samlade energianvändningen. Om möjligt bör den också minskas."

Beträffande speciellt elkraften innehöll propositionen i enlighet med den nya synen på energibalanser inte några kvantifieringar av framtida behov och produktionsmetoder. Vad som fanns var en allmän diskussion, vilken kallades för strategi, kring de problem som förväntades i samband med kärnkraftavvecklingen. Insatserna skulle göras på både användnings- och produktionssidan.

Om användningen på längre sikt uttryckte sig statsrådet så här. "I framtiden kommer tillgången att bli mera begränsad. El bör då reserveras för i första hand de områden där den är svår eller omöjlig att ersätta. Jag tänker här på industrins behov, på spårbunden trafik, vård, service, belysning och på hushållsel."4 På kortare sikt, och alltså före kärnkraftavvecklingen, kunde elektriciteten emellertid också användas för att ersätta andra energiformer. "Under övergångstiden", hette det sålunda, "bör den goda tillgången på el utnyttjas för att ersätta olja och kol, främst för uppvärmningsändamål. Den el som övergångsvis utnyttjas på detta sätt skall i ett längre perspektiv ersättas genom sparande, övergång till inhemska bränslen, naturgas, sol och annan ny teknik för uppvärmning. El för uppvärmning får alltså i allt väsentligt endast användas i omställbara, flexibla och utvecklingsbara system eller i kombination med extremt energisnål teknik."

Beträffande produktionsproblemen i det längre perspektivet skrev Birgitta Dahl att i "förhållande till de behov av elproduktionskapacitet som kan komma att föreligga när kärnkraften skall börja avvecklas kan möjligheterna att bygga ut mottryckskraft, vindkraft och vattenkraft visa sig vara otillräckliga. Även andra alternativ kan därför behöva övervägas." De möjligheter hon såg för de tre nämnda kraftslagen, och som alltså kunde visa sig otillräckliga, kan i stora drag beskrivas så här.

Om mottryckskraften sades att den framtida utbyggnaden av kraftvärme såg ut att bli mindre omfattande än vad man tidigare räknat med. Bakom denna tendens fanns enligt propositionen två huvudorsaker, nämligen dels att fjärrvärmenäten utvecklades långsammare än man dittills räknat med, dels att spillvärme och värme från sopförbränning trängde ut värmen från kraftvärmeverk vid produktionen av fjärrvärme. Trots en principiellt mycket positiv inställning till kraftvärmen stannade därför bedömningarna av den sannolika elproduktionen från mottrycksanläggningar lågt. Bl a citerades en bedömning från statens energiverk enligt vilken produktionskapaciteten 1995 skulle vara ungefär densamma som då propositionen skrevs, d v s 6-7 TWh/år.

Frågan om vattenkraftens fortsatta utbyggnad borde enligt energiministern "ses i två perspektiv". På kort sikt gällde det att "uppnå den av riksdagen angivna produktionsnivån om 66 TWh/år". Detta skiljde sig inte i något väsentligt avseende från vad som sagts i tidigare propositioner. Det var fråga om måttliga utbyggnader som bl a lämnade de fyra stora norrlandsälvarna orörda. På lång sikt gällde "det att klarlägga vattenkraftens roll i samband med kärnkraftens avveckling". Beslut om vattenkraftens långsiktiga roll behövde enligt statsrådet inte fattas förrän i början av 1990-talet. Tidigare borde emellertid "vissa åtgärder vidtas så att vi när erforderliga beslut måste fattas har ett tillräckligt underlag". Detta innebar i sin tur "att studier bör genomföras för att närmare utreda vattenkraftens roll i det framtida energisystemet i samband med avvecklingen av kärnkraften." Mer än så sades inte principiellt i propositionen om vattenkraftens långsiktiga roll.

Även med hänsyn till vindkraften var skrivningarna vaga. Enligt statsrådet borde en utredning tillkallas för att "studera lokalisering av vindkraft i Sverige". Studien borde, menade hon, "omfatta en vindkraftpotential för en produktion om minst 10 TWh/år i landbaserade aggregat samt minst 20 TWh/år i havsbaserade aggregat". Utredningens resultat skulle användas som underlag för beslut kring 1990.

När det så gällde alternativ till de tre nämnda kraftformerna så rangordnades kolkondenskraftverk lägst. "Kolkondens bör", menade Dahl, "övervägas först sedan alla andra alternativ prövats och under förutsättning av radikalt förbättrade miljöegenskaper". Andra alternativ representerades av s k ny elproduktionsteknik, vari inräknades t ex magnetohydrodynamiska processer, solceller, bränsleceller och processer som på nya sätt kombinerade kända tekniker. "Det finns", skrev energiministern, "skäl att anta att vi på åtminstone några av dessa områden kan få genombrott för nya tekniker som kan bli kommersiellt intressanta i samband med kärnkraftavvecklingen".

Synen på fjärrvärme i 1985 års proposition skiljde sig delvis från den i den tidigare propositionen, även om obenägenheten till kvantifieringar gör en detaljerad jämförelse svår. I 1985 års proposition presenterades dock några prognoser även om det skedde utan instämmanden eller avståndstaganden. Enligt prognoserna skulle den totala tillförseln till fjärrvärmenäten 1990 uppgå till 42,7-47 TWh och 1995 till 44,5-49 TWh. I 1981 års proposition hade bedömningen för 1990 varit 51 TWh, och de nya prognoserna låg alltså väsentligt lägre. Även beträffande sammansättningen av värmekällor förelåg betydande skillnader. Främst kan nämnas att värmen från kärnkraftverken, som tidigare spelat en väsentlig roll, försvunnit helt och hållet, samt att stora värmepumpar, som inte förekommit tidigare, stod för betydande värmemängder i de nya prognoserna. I övrigt framhölls emellertid, på samma sätt som tidigare, fjärrvärmens betydelse för både oljeersättning och kärnkraftavveckling.

Efter detta kommer jag så i överensstämmelse med dispositionen i de föregående avsnitten in på propositionens behandling av andra primärenergiformer än vattenenergi, kärnenergi och olja.

Det som framför allt hade förändrats i förhållande till de föregående propositionerna var attityden till kol. Den tidigare trots allt rätt positiva inställningen hade övergått till en markant negativ sådan. När 1985 års proposition skrevs uppgick den årliga konsumtionen av ångkol i Sverige till knappt 2 miljoner ton, vilket innebar en ökning med ca 0,5 miljoner ton från 1979. Den försiktiga ökning som föreslagits i de tidigare propositionerna hade alltså inletts. Beträffande fortsättningen var emellertid 1985 års proposition mycket mera restriktiv. 1981 hade förordats en användning i slutet av 1980-talet på 4-6 miljoner ton. I 1985 års proposition citerades en bedömning från energiverket enligt vilken konsumtionen vid årtiondets slut istället skulle kunna stanna vid ca 3 miljoner ton/år. "Jag ser", skrev Birgitta Dahl, "med stor tillfredsställelse på denna utveckling. Det är helt i linje med regeringens energipolitik att oljan i första hand ersätts med energihushållning, inhemska bränslen och el." Lite senare talar hon i samma anda om "skärpta miljökrav" och "en sådan styrning från samhällets sida att kolanvändningen hålls på lägsta möjliga nivå". I dessa formuleringar finns en kolaversion av ett slag som inte förekommit i någon av de tidigare stora energipolitiska propositionerna. Trots denna avböjande inställning så betonar emellertid 1985 års proposition, i likhet med sin närmaste föregångare, behovet av en aktiv kolpolitik för att säkra försörjningen med det kol som ändå behövs. Beträffande övriga energiformer - d v s torv , skogsbränslen, avfall, naturgas och solvärme - var attityden fortfarande allmänt positiv. Den pågående expansionen av t ex torv- och vedanvändningen hälsades med tillfredsställelse. Några allvarliga miljöproblem fördes inte på tal. Men trots den positiva attityden så presenterades inte kvantifierade framtidsplaner, vilket naturligtvis var i linje med propositionens allmänna inställning på denna punkt.

Till slut är vi så framme vid propositionens behandling av restbränslet olja. Under de år som närmast föregått propositionens framläggande hade oljekonsumtionen gått ner mycket kraftigt. Enligt propositionen hade den totala konsumtionen varit 28,5 miljoner m3 1979, 20,0 miljoner m3 1982 och 17,7 miljoner m3 1983. En ytterligare reduktion ingick också i det mål som uttrycktes i propositionen. "Fortfarande är emellertid beroendet av olja alltför stort", menade statsrådet." Oljeberoendet utgör både en ekonomisk belastning för samhället och ett hot mot miljön. Fortsatta insatser för att minska oljeberoendet är därför nödvändiga." Oljekonsumtionsmålet angavs emellertid på ett sätt som försvårade jämförelser med tidigare propositioner. Vad som sades var att oljans andel av den totala energikonsumtionen skulle reduceras från de ca 50 % som gällde vid propositionstillfället till omkring 40% år 1990.

För att få en uppfattning om målets innebörd i absoluta tal är det nödvändigt att gå tillbaka till propositionens bedömningar av den totala energikonsumtionen. Även där var dock, som vi sett, uppgifterna vaga. Om vi emellertid sätter den totala energikonsumtionen 1990 till 350 TWh, vilket är i linje med de skrivningar i propositionen som citerats tidigare, så betyder 40% av detta 140 TWh eller 12,0 miljoner ton olja. Målet för oljekonsumtionen 1990 i 1985 års proposition är alltså i god överensstämmelse med den lägre siffran för samma år i 1981 års proposition. En viss skärpning av målet kunde möjligen sägas ha ägt rum. Det är emellertid i så fall också nödvändigt att beakta att skärpningen föregåtts av en mycket kraftig faktisk konsumtionsminskning. Det reduktionsbehov som återstod, för att det skärpta målet skulle kunna förverkligas, var inte så stort.

För att sammanfatta så överensstämde 1985 års propositions allmänna attityd till framtidens energibalanser delvis med den föregående propositionens. I dessa stycken formulerade sig propositionsförfattaren 1985 så här. "Under resten av 1980-talet bör huvuduppgiften för energipolitiken vara att fullfölja omställningen av energisystemet från olja till förnybara och inhemska energikällor, samtidigt som förutsättningar steg för steg läggs fast för att avveckla kärnkraften." Det fanns emellertid också skillnader. En väsentlig sådan var den markant mer negativa inställningen till kol. En annan den principiellt avvisande hållningen till kvantifierade energibalanser.
 

KOMMENTAR

Vi har i de föregående avsnitten sett hur de framtida energibalanserna ändrats från proposition till proposition. Den väsentligaste orsaken bakom dessa förändringar har otvivelaktigt varit den faktiska till stor del marknadsstyrda utvecklingen. Framför allt beträffande den totala konsumtionens utveckling har detta varit påtagligt. Denna utveckling har hela tiden i efterhand visat sig långsammare än man i förväg räknat med och följaktligen har också de framtida balansernas totala konsumtion successivt skrivits ner.

Men även om den faktiska utvecklingen spelat stor roll för energibalansernas utseende och förändringar, så är det inte bara detta som varit av betydelse. I så fall skulle ju balanserna varit renodlade prognoser och så är det förvisso inte. Vid sidan om sitt prognosinslag ger de också uttryck för ambitioner att justera den ostörda marknadsutvecklingens utfall. I huvudsak, och med utgångspunkt från framställningen i de föregående avsnitten, kan dessa ambitioner beskrivas så här.

I 1975 års proposition var strävan framför allt att hålla tillbaka den totala konsumtionen, men några starka ambitioner att påverka denna konsumtions sammansättning fanns knappast. Marknadsmekanismerna gavs stort spelrum för att inom den givna gränsen bestämma konsumtionens fördelning mellan olika energiformer. Den gentemot konsumtionen restriktiva attityden låg sedan fast i de följande propositionerna, men kompletterades med efter hand allt längre gående korrigeringar beträffande konsumtionens sammansättning. Det första steget i denna utveckling var den starka ambitionen att hålla tillbaka oljekonsumtionen som kom till uttryck i 1979 års proposition, och som därefter blev bestående. I 1980 och 1981 års propositioner tillfogades, som en konsekvens av folkomröstningen, ambitionen att avveckla kärnkraften. I 1985 års proposition slutligen var det kolet som ställdes på undantag.

Av speciellt intresse i detta sammanhang är att ställa den beskrivna utvecklingen i relation till vad som sagts om avvägningsproblemet och planeringsfilosofin i kapitlen 2 och 3.

Först förefaller det då klart att de ambitioner som kommer till uttryck i energibalanserna är just de ambitioner som jag beskrev i avsnittet "sammanfattande formulering av avvägningsproblemet" i kapitel 2, åtminstone i huvudsak. Balanserna prioriterar sålunda förnybara och inhemska energiformer. Beträffande prioriteringen av miljövänliga energiformer är emellertid förhållandena något oklarare. Visserligen är energipropositionerna fyllda av miljöresonemang, och sålunda i åtminstone ytlig bemärkelse av miljöhänsyn. Å andra sidan finns emellertid också vita fläckar, t ex den återhållsamma behandlingen av miljöproblemen med torv, skogsbränslen och avfall i 1985 års proposition. Men i huvudsak kan man ändå säga att energibalanserna ger uttryck åt en ambition att hålla tillbaka den totala konsumtionen, samt att inom den sålunda satta snäva ramen prioritera förnybara, inhemska och, åtminstone om man har samma syn på miljörisker som propositionsförfattarna, miljövänliga energiformer5.

Men samtidigt som allt detta är sant, så är det också klart att energibalanserna inte representerar några avvägningar i någon egentlig bemärkelse, och på den punkten bekräftas alltså resonemanget i avsnittet "avvägningens möjlighet och innebörd" i kapitel 3. Framställningen i propositionerna är genomgående av allmän karaktär och innehåller aldrig någonting som gör att den föreslagna ambitionen beträffande någon viss energivara, t ex olja, framstår som rimligare än någon annan lite högre eller lägre ambition. Inom ramen för den allmänna ambitionen att satsa på inhemska, förnybara och miljövänliga energiformer härskar alltså principlösheten. Detta är naturligtvis som det enligt resonemanget i kapitel 3 måste vara, men det innebär också att det inte i någon rimlig bemärkelse är fråga om någon avvägning6.

Nästa punkt gäller den marknadernas genomslagskraft som jag talade om i avsnittet "synen på marknader" i kapitel 3. Jag sade där att marknader faktiskt finns och att ingrepp därför alltid överlagras på dem. I de här aktuella sammanhangen har marknadernas dynamik visat sig så betydande och svårförutsebar att författaren till 1985 års proposition till slut drog slutsatsen att det var meningslöst att över huvud taget sätta upp kvantitativa mål för utvecklingen inom energiområdet. Istället infördes allmänna mål av typen energihushållning och oljeersättning7. Dessa mål gjorde inte ens anspråk på att representera någon avvägning, och kunde knappast göra det. Det nya sättet att formulera målet representerade därför ett principiellt väsentligt avsteg från den centrala avvägningsiden i 1975 års proposition. Men om målen inte ens gjorde anspråk på vara resultatet av en avvägning, vilka överväganden låg i så fall bakom dem? Och hur förändrades styrproblemet med den nya målformuleringen? Dessa för energipolitiken viktiga frågor behandlas i nästa kapitel.
 

Slutnoter

1 Oenighet om tillförselbegreppet har resulterat i en debatt om energisparandets omfattning. Politiker som använder sig av de offentliga dokumentens tillförselbegrepp har med tillfredsställelse konstaterat nedgången i denna tillförsel, liksom också i den slutliga användningen, under senare år. Andra har istället pekat på att den tillförsel, som representeras av den totalt tillförda energin, d v s summan av flödena längst till vänster i diagrammet, har ökat. Sammanhangen kan i huvudsak beskrivas så här. Användningen av el från kärnkraftverk har ökat kraftigt under senare år. Eftersom el i många sammanhang är en förhållandevis effektiv energiform - användningen innebär förhållandevis små förluster - så har både tillförseln enligt det i propositionerna utnyttjade begreppet, och den slutliga användningen, minskat. Produktionen av el i kärnkraftverk kräver emellertid stor tillförsel av kärnenergi - flöde 3 i diagrammet - och innebär omfattande förluster i kärnkraftverken. Det är detta som de som talar om ökad tillförsel fäst uppmärksamheten på. Man kan också uttrycka saken så att omstruktureringen av energiförsörjningen flyttat förluster från ställen där de blir beaktade med de offentliga dokumentens tillförselbegrepp till ställen där de med samma begrepp förblir obeaktade.

2 Det förefaller sannolikt att motsättningarna kring kärnkraften, både i det här aktuella sammanhanget och senare, i stor utsträckning beror på beslutsformerna. Från början har kärnkraftfrågan med något slags självklarhet betraktats som politisk. Hade den istället hanterats som en marknadsfråga så hade, menar jag, motsättningarna antagligen varit mycket mindre. Kärnkraftdebatten har ju i huvudsak gällt två problemområden. För det första behovet av kärnkraften, investeringarnas lönsamhet, o s v. För det andra kärnkraftens säkerhet. Med hänsyn till det första är det ju så att investeringar under marknadsmässiga förhållanden enbart berör det företag som gör dem. Det är det företaget som får ta alla konsekvenserna, vare sig lönsamheten blir god eller dålig. Andra människor bekymrar sig normalt inte. Så skulle det kunna vara med kärnkraften också. Beträffande det andra, d v s kärnkraftens säkerhet, skulle riskerna i åtminstone stor utsträckning kunna hanteras försäkringsmässigt. Då blev det hela en affär mellan kraft- och försäkringsföretagen. Nu har man istället valt att med offentliga åtgärder, genom atomansvarighetslagen, begränsa kraftföretagens ansvar. På det sättet har riskfrågorna, på ett helt annat sätt än annars, kommit att beröra gemene man, och följaktligen givit upphov till politiska motsättningar. Ett strikt genomförande av marknadshushållning inom kraftområdet skulle alltstå sannolikt dämpa motsättningarna kring kärnkraften väsentligt.

3 Att jag i rubriken använder ordet "proposition" istället för "beslut" beror på att propositionen, i de delar som redovisas i avsnittet, inte blev föremål för beslut (Ref. 32, s 30). En redogörelse för propositionens energibalanser är emellertid ändå av intresse som ett uttryck för förekommande uppfattningar våren 1979 och som jämförelseobjekt för senare propositioner och beslut.

4 Det kan vara av intresse att i förbigående peka på formuleringens blandning av saklighet och politisk agitation. Svårigheten att ersätta hushållsel samt el för spårbunden trafik och belysning är en realitet, men vad industrins behov, vård och service har i sammanhanget att skaffa är svårt att se. Detta är ju inte tekniskt välavgränsade aktiviteter, utan istället omfattande allmänna verksamhetsfält som över huvud taget inte har några speciella energiegenskaper. Avsikten med att nämna verksamheterna kan knappast vara något annat än att allmänt visa förståelse för dem, eller kanske att t o m slå ett slag för dem. Detta kan tjäna ett allmänt politiskt syfte, men bidrar inte till klarheten på den aktuella punkten i propositionen. Detta sätt att skriva är inte ovanligt i de energipolitiska dokumenten och kan ses som ett fenomen besläktat med den energipolitikens ställföreträdande roll som jag talade om i avsnittet "planeringsförfarandet" i kapitel 2.

5 Denna följsamhet mot de ursprungliga planeringsintentionerna kan naturligtvis ses som något positivt i sig. Men detta innebär förstås inte att den kritik mot prioritering av t ex inhemska energiformer för att leda till välfärdsförluster, som jag framförde i kapitel 3, blir mindre berättigad.

6 Kanske kan sammanhangen beskrivas så att de politiska partierna uppfattar stora delar av valmanskåren som positivt inställda till inhemska, förnybara och miljövänliga energiformer, samtidigt som det inom ramen för denna förmodade åsiktsgemenskap finns mindre åsiktsdifferenser som kan exploateras politiskt. Energibalansernas variationer från proposition till proposition kan i ett sådant perspektiv ses som naturliga inslag i den politiska beslutsprocessen. Att processen fungerar på ett sådant sätt är inte nödvändigtvis något fel, det är bara det att det är svårt att karakterisera den med ord som "avvägning" eller "planering".

7 Jag använder begreppet "energihushållning" här och i det följande för att inte avvika från urkunderna. För undvikande av missförstånd bör emellertid innebörden klargöras. "Hushållning" betyder ibland effektiv resursanvändning. Ett hus kan t ex isoleras mer eller mindre kraftigt, och isoleringen kostar pengar. Den ideala isoleringstjockleken, och följaktligen också den ideala energikonsumtionen, bestäms bl a av energipriset. Ju högre pris desto tjockare isolering och desto lägre energikonsumtion. Hushållning innebär i detta sammanhang att energikonsumtionen är den ideala, inte för hög men inte heller för låg. Hushållningsbegreppet här är inte av detta slag. Här innebär hushållning snarare att energianvändningen skall minskas så långt det från olika mer eller mindre relevanta synpunkter förefaller rimligt och möjligt. "Energihushållning" är närmast synonymt med "energireducering".