Home

Erik Moberg:
Svensk energipolitik, kapitel 6
© Erik Moberg och Svensk Energiförsörjning AB
 

Allmänt
Styrproblemets karaktär
Delegering av styrningen
Planeringens innebörd
Slutnoter
 

6. STYRNING OCH PLANERING
 

ALLMÄNT

För förverkligandet av energipolitikens mål krävs att energiförsörjningen styres. I nästa kapitel skall jag beskriva hur denna styrning i praktiken går till, men dessförinnan är det av intresse att diskutera styrproblemet principiellt. Detta sker i de närmast följande avsnitten. I samband med den diskussionen är det också möjligt att ta upp en tråd som blivit hängande sedan kapitel 2, nämligen de uttalanden om planering som förekom i 1975 års proposition. I vilken utsträckning förtjänade det som där beskrevs beteckningen "planering", och vad har hänt med planeringsvisionerna efter hand som energipolitiken modifierats i kontakt med verkligheten? Dessa frågor behandlas i kapitlets sista avsnitt.

I föregående kapitel framgick att de energipolitiska målen i de tidigare energipolitiska besluten angavs i förhållandevis välpreciserade kvantitativa termer. Energibalanserna innehöll siffermässigt angivna nivåer för produktion och konsumtion av skilda energivaror. Efter hand har emellertid denna precision upplösts och i det senaste beslutet hävdades t o m att kvantifieringar var meningslösa. Man nöjde sig istället med att ange allmänna riktningar som t ex ökat energisparande, ökad oljeersättning, ökad användning av inhemska energiformer, o s v. För att renodla den kommande diskussionen är det lämpligt att mot bakgrund av denna glidning skilja på två typer av tänkbara energipolitiska mål. Den ena typen består av kvantitativt välpreciserade energibalanser, den andra av allmänt angivna riktningar.
 

STYRPROBLEMETS KARAKTÄR

Med utgångspunkt från de två typerna av målsättningar kan också två skilda styrproblem formuleras. Ett första och svårare styrproblem består i att förverkliga vissa kvantitativt preciserade framtida energibalanser. Ett annat och lättare problem är begränsat till att styra i vissa allmänna riktningar, t ex mot lägre total energikonsumtion och mer omfattande oljeersättning. I det följande diskuteras det svårare respektive lättare styrproblemet i tur och ordning.

En metod för att lösa det svåra styrproblem som möjligen kan synas ligga nära till hands är att direkt lagstifta om de kvantifierade posterna i energibalanserna. Antag t ex att den önskade energibalansen för ett visst framtida år innehåller en viss kvantitet olja. För att uppnå det målet kan statsmaktema införa importkontroll och, t ex via importlicenser, se till att rätt mängd olja kommer in i landet. Om man samtidigt förbjuder allt utnyttjande av lager blir konsumtionen den avsedda - i alla händelser blir den inte större. Styrmedel av detta slag är till en del tänkbara, och till en del har åtminstone snarlika styrmedel också kommit till användning i svensk energipolitik. Som exempel kan nämnas restriktionerna mot fler än tolv kärnkraftaggregat.

Lagstiftningsmetoden har emellertid påtagliga begränsningar, både beträffande möjligheten och lämpligheten av att använda den. Det skulle dock föra för långt att behandla dessa begränsningar här, varför jag övergår till andra styrmöjligheter. Istället för att direkt rikta in sig på de framtida balansernas poster kan statsmaktema försöka styra genom indirekta metoder. På olika sätt, t ex genom manipulering av priser eller med lagstiftning, kan de påverka incitament och tillgängliga alternativ för alla de enskilda aktörer som fattar beslut av betydelse för energibalanserna. Man kan t ex försöka få ner konsumtionen av oljeprodukter genom att beskatta dem. Det finns en lång rad styrmedel av detta slag, men deras gemensamma egenskap är att de primärt verkar på enskilda aktörer i deras beslutssituationer. Posterna i energibalanserna påverkas endast sekundärt eller indirekt.

En från styrsynpunkt viktig egenskap hos denna senare metod - och svaghet om man så vill - är att man i förväg inte vet om de avsedda balanserna faktiskt kommer att förverkligas. Så till vida råder alltså en skillnad gentemot de styrmetoder som direkt riktar sig mot energibalansernas olika poster. Med de metoder som primärt riktar sig mot de enskilda beslutsfattarna bestäms ju de resulterande totalsummorna, d v s balansernas poster, precis som på en fri marknad genom de enskilda aktörernas agerande. Var och en fattar sina beslut och därefter får man se vilka summorna av alla de enskilda besluten faktiskt råkar bli. För styrningen mot avsedda balanser krävs därför, förutom de egentliga styrmedlen, ytterligare några instrument.

För det första krävs en fortlöpande energistatistik så att den faktiska utvecklingen av produktionens och konsumtionens poster hela tiden kan avläsas. För det andra krävs någon prognosmetod så att utvecklingen fram till den tidpunkt, för vilken en energibalans ställts upp som mål, kan beräknas. Först under dessa betingelser kan ju det förväntade utfallet jämföras med det önskade, d v s det som energibalansen ger uttryck åt. Överensstämmer de båda utfallen så är allt bra och det är bara att låta utvecklingen gå vidare. Förekommer däremot avvikelser måste man justera styrmedlen, t ex ändra skattesatser, för att få prognos och mål att stämma överens. För att processen skall ha förutsättningar att fungera är det naturligtvis nödvändigt att avläsningen, prognosticeringen och justeringen pågår något så när fortlöpande. Men även så kan man missa de uppsatta målen mer eller mindre grovt. Någon garanti för att träffa rätt finns inte.

En praktisk svårighet med den diskuterade styrmetoden är att man kan tvingas använda styrmedel som från olika sypunkter, t ex politiska, ter sig orimligt starka. När målen, d v s balanserna, ställs upp vet man ju inte särskilt mycket om hur kraftiga medel de kräver för att bli verklighet. Under styrandets gång kan man därför t ex tvingas tillgripa skattesatser vilka uppfattas som orimliga, eller tvingas till lagliga ingripanden som anses alltför långtgående. Inträffar detta så kan man, åtminstone i ett demokratiskt samhälle, föredra att ändra på målen istället för att tillgripa de drastiska styrmedlen. Under andra förhållanden, d v s om maktresurser faktiskt finns för att tillgripa de långtgående styrmedlen, kan man komma mycket långt från de lösningar som fritt verkande marknadsmekanismer skulle givit upphov till. Därmed är också sagt att ett rigoröst tillämpande av den svåra styrmetoden kan leda till omfattande skadeverkningar i samhällsekonomin i stort. Från välfärdssynpunkt är därför en framgångsrik lösning av det svåra styrproblemet absolut inte något positivt.

Efter detta kommer jag in på det lättare av de båda styrproblemen. Målen är här angivna som allmänna riktningar, t ex energihushållning och oljeersättning, och därmed blir styrningen också mycket enklare än i det tidigare fallet. I grunden räcker det ju att anlägga styrmedel i vad som från olika utgångspunkter, t ex politiska, uppfattas som lämpliga doseringar. Det utöver den lämpliga doseringen enda kravet är att styrmedlen skall leda i de önskade allmänna riktningarna. Någon energistatistik för att avläsa det aktuella läget behövs inte, åtminstone inte från styrsynpunkt, och inte heller några prognoser. Detta följer direkt av att det inte gäller att träffa ett bestämt kvantifierat mål.

Att styra i allmänt bestämda riktningar är alltså mycket lättare än att förverkliga kvantifierade balanser. Å andra sidan vet man inte heller i förväg hur stor energibesparingen eller oljeersättningen blir. Naturligtvis är det möjligt att oberoende av styrandet göra prognoser men styrmetoden i sig ger inga preciserade uppfattningar om styreffekternas storlek. Man styr helt enkelt och inväntar det resultat som råkar infinna sig. En sak vet man dock. Eftersom doseringen av styrmedlen aldrig är extrem så blir avvikelserna från de ostörda marknadsresultaten heller aldrig extrema. I ytterlighetsfallet, d v s om doseringen av styrmedlen är så svag att den i praktiken är obefintlig, råder t o m överensstämmelse med marknadsutfallet.
 

DELEGERING AV STYRNINGEN

Även om det är de högsta statsmakterna, d v s regering och riksdag, som fastställer energipolitikens mål så är det inte givet att dessa organ också skall verkställa den. Hanteringen av styrmedlen kan delegeras till organ på lägre nivåer i de offentliga hierarkierna - t ex centrala ämbetsverk, länsstyrelser och kommuner. Som vi kommer att se i nästa kapitel har en omfattande delegering av detta slag ägt rum. Här skall jag emellertid diskutera delegeringen från principiella utgångspunkter.

En första fråga är i vilken utsträckning det alls är möjligt att delegera styrbeslut, och hur delegeringen i så fall skall utformas för att de av de högsta statsmaktema uppställda målen skall förverkligas.

Antag först att styrproblemet föreligger i sin svåra form, d v s det gäller att förverkliga kvantitativt preciserade energibalanser. Antag vidare att de högsta statsmaktema endast styr indirekt, d v s de söker påverka underlydande myndigheter som fått hanteringen av de egentliga styrmedlen, och alltså det direkta styrandet, delegerat till sig. Hur skall statsmakterna under dessa förhållanden instruera de underliggande myndigheterna för att de energipolitiska målen skall förverkligas? Uppenbarligen räcker det inte att meddela myndigheterna vilka de kvantitativt bestämda nationella målen är. Den myndighet bland många som t ex får reda på att den nationella oljekonsumtionen ett visst framtida år skall vara si eller så stor - och enbart detta - vet naturligtvis inte därigenom vad den skall göra. Instruktionerna måste vara av annat och distinktare slag.

Jag har tidigare sagt att styrningen i det svåra fallet måste innefatta avläsning av det aktuella läget, prognosticering och justering av styrmedlen. Vad vi nu tänker oss är att de styrmedel som skall justeras hanteras av underliggande myndigheter. För att justeringen skall kunna ske på ett kontrollerat sätt krävs tydligen att de centrala statsmakterna vet vilka styrmedel myndigheterna utnyttjar, eller åtminstone vilka effekter styrmedlen har. Dessutom krävs att doseringen av styrmedlen på något sätt kan mätas samt att statsmaktema vet vilken dosen vid ett visst tillfälle är och kan ge order om kvantitativt bestämda förändringar. Är dessa krav inte uppfyllda blir styrningen med nödvändighet ineffektiv och fladdrig. De underliggande myndigheterna måste alltså i realiteten hållas i så strama tyglar att det i grunden knappast är fråga om någon delegering. Något utrymme för fritt agerande från myndigheternas sida kan knappast lämnas - det måste i huvudsak bli fråga om strikt ordergivning.

Antag nu istället att styrproblemet föreligger i sin lätta form och att det alltså bara gäller att verka i vissa allmänna riktningar. Delegeringsproblemet blir då av annan karaktär. Uppenbarligen blir det möjligt för statsmaktema att direkt ange målen - t ex energihushållning och oljeersättning - till underliggande myndigheter och därigenom få dem att verka i enlighet med sina, d v s statsmaktemas, intentioner. En faktisk delegering äger rum i den bemärkelsen att statsmakterna avlastar sig själva en beslutsbörda och lägger den på underliggande myndigheter. Men förfarandet rymmer i gengäld andra problem.

Det väsentliga är att statsmakterna, när de fastställer allmänna och okvantifierade mål som t ex ökad energihushållning och oljeersättning, i själva verket lämnar viktiga frågor oavgjorda. Man kan ju hushålla med energi eller ersätta olja i större eller mindre utsträckning och på olika sätt. Mer eller mindre av energibesparande åtgärder, t ex isolering, kan sättas in; energikrävande aktiviteter kan undvikas i större eller mindre utsträckning; ersättning av olja med t ex el kan drivas mer eller mindre långt, o s v. Så länge man bara sagt att energihushållning och oljeersättning skall eftersträvas så är alltså frågorna om i vilken utsträckning detta skall ske, och på vilka sätt, fortfarande öppna. Naturligtvis saknar det inte betydelse för människors väl och ve hur frågorna besvaras, men något svar ges inte av de demokratiskt valda högsta statsmakterna.

Vad som istället sker genom delegeringen är att svar i praktiken ges av de myndigheter, eller av enskilda personer i dessa myndigheter, till vilka hanteringen av styrmedlen delegerats. Den faktiska hanteringen av styrmedlen innebär ju alltid att frågorna, implicit eller explicit, blir besvarade. Principerna för dessa svar kan variera väsentligt från myndighet till myndighet, ja t o m från person till person. Situationen är alltså den att ett antal viktiga avgöranden sker, varken av demokratiskt valda organ eller av fritt fungerande marknader, utan av myndigheter och personer som i kraft av offentligt utställda fullmakter åtnjuter betydande frihet och vars avgöranden därför kan präglas starkt av personliga bedömningar och tyckanden1.

Från demokratisk synpunkt är detta naturligtvis otillfredsställande. Det sätt på vilket energipolitiken i praktiken bedrivs blir svår- eller oöverblickbart. Därmed blir det också svårt eller omöjligt att på ett konstruktivt sätt diskutera den, t ex i offentlig politisk debatt, och att påverka den.2
 

PLANERINGENS INNEBÖRD

Det är nu möjligt att precisera vad den planering som det talas så mycket om i energipolitiska sammanhang i realiteten innebär.

Jag börjar med att än en gång citera statsministerkappan i 1975 års energipolitiska proposition. "Planering", står det där, "är i och för sig inte någon nyhet på energiområdet. De långa utbyggnadstiderna för kraftstationer och distributionsanläggningar har sedan länge nödvändiggjort en långsiktig planering inom elsektorn. Nu står vi inför uppgiften att utvidga planeringen till att i princip gälla alla energiformer ..." (Ref.19, s8). Den energiplanering som infördes 1975 skulle alltså ha varit en utvidgning till hela energiområdet av samma typ av planering som sedan länge förekommit inom kraftförsörjningen. Detta var emellertid, om man ser till vad som faktiskt föreslogs i 1975 års proposition, grovt missvisande. Planeringen inom kraftförsörjningen är i princip en vanlig företagsplanering. Man bedömer den framtida efterfrågan och vidtar åtgärder för att på bästa sätt kunna möta den efterfrågan. Den planering för energiområdet i övrigt som infördes med 1975 års energipolitiska beslut var något helt annat.

För att delvis rekapitulera vad jag tidigare sagt så innebar denna planering följande. För det första skulle kvantifierade nationella energibalanser för olika framtida tidpunkter fastställas. Balanserna skulle representera ett sammanvägt hänsynstagande till värdet av att konsumera energi samt till problem av olika slag som konsumtionen ger upphov till. För det andra skulle ett antal styrmedel användas för att förverkliga balanserna. Eftersom det 1975 var fråga om kvantifierade balanser uppträdde styrproblemet i sin svåra form.

Kritiken av detta förfarande har jag utvecklat på andra håll och skall därför inte upprepa här. Det väsentliga nu är själva planeringsbegreppet, planeringens innebörd. Uppenbarligen var det som föreslogs i 1975 års proposition något annat än planeringen i den apostroferade kraftindustrin. Det enda som de två planeringsförfarandena har gemensamt är att man sätter upp framtida mål och försöker förverkliga dem. Målens natur och motiveringarna för dem skiljer sig däremot kraftigt åt, liksom sätten att förverkliga dem. Även om man sålunda beträffande 1975 års idéer kunde tala om planering i bemärkelsen styrning mot uppsatta mål så var det inte alls fråga om att "utvidga" en redan existerande planering "till att gälla alla energiformer". Det introducerade planeringsförfarandet var något för energiområdet helt nytt.

De styrmedel som infördes med 1975 års energiplanering hade en egenskap som spelar en roll senare i resonemanget och som jag därför tar upp redan nu. Vad jag avser är att medlen i en speciell bemärkelse var ospecifika. Eftersom medlens väsentliga funktion var att förverkliga energibalanser så var de implicita motiveringarna för dem desamma som för dessa balanser. Styrmedlen motiverades med andra ord i ett sammanhang, och utan åtskillnad, med hänsyn till sådant som energikonsumtionens värde, betalningsbalans, beredskap, internationell ojämlikhet, miljö, tömningshot och handlingsfrihet3. Styrmedlen var alltså inte specifika i den bemärkelsen att vissa användes för att lösa miljöproblem, andra för betalningsbalansproblemet, o s v.

Det planeringsförfarande som föreslogs i 1975 års proposition var, trots att det verkligen inte var invändningsfritt, ändå relativt klart och gripbart. Först en avvägning som ledde fram till energibalanser, därefter insats av styrmedel för att förverkliga balanserna. Förfarandet blev emellertid aldrig mer än en vision. Det tillämpades aldrig på allvar. I kapitel 5 har vi sett hur målen efter hand övergick från preciserade balanser till allmänna riktlinjer. Målen övergick alltså från den ena till den andra av de två typer jag talat om, och därmed övergick också styrproblemet från sin svåra till sin lätta form. Denna principiellt viktiga förändring har egentligen aldrig motiverats, eller ens diskuterats, i de energipolitiska dokumenten. Det finns därför anledning att kommentera den desto utförligare här. Samtidigt är det emellertid klart att det som sägs, i brist på dokumentation, måste innehålla ett tolkningselement.

Om vi först ser på motiven bakom de allmänna riktlinjerna - t ex energihushållning och oljeersättning - så finns det inte anledning att tro annat än att energipolitikerna uppfattar dem på i huvudsak samma sätt som motiven bakom de tidigare energibalanserna. Politikernas skäl för att man bör hushålla med energi eller ersätta olja är alltså rimligen återigen hänsyn till betalningsbalansen, beredskapen, miljön, o s v. I ett principiellt viktigt avseende skiljer sig emellertid den nya målformuleringen från den gamla. De nya allmänna riktlinjerna kan inte ens tänkas representera någon färdig avvägning i den bemärkelse som åsyftades i 1975 års proposition. Avsikten med de gamla balanserna var ju att de skulle representera en avvägning mellan energikonsumtionens värde och de problem den gav upphov till, och att avvägningen skulle komma till uttryck i just kvantifieringen. Därmed är också sagt att de allmänna riktlinjerna representerar ett principiellt mycket viktigt avsteg från den ursprungliga planeringsfilosofin. I den filosofin var avvägningen det centrala inslaget i målformuleringen. I filosofins senare faktiska utformning har den avvägningen försvunnit.

En viktig fråga som energipolitiken i sin nya utformning ger upphov till är naturligtvis hur långt utvecklingen skall drivas utefter de allmänna riktlinjerna, d v s hur mycket energihushållning som avses, hur mycket oljeersättning, o s v? På den frågan ger emellertid de energipolitiska dokumenten inte något egentligt svar, och inte heller några principer enligt vilka svaret kan sökas. På denna viktiga punkt är vi alltså helt hänvisade till tolkningar. Jag menar att det framför allt är två huvudtolkningar som kan komma ifråga.

Den första tolkningen anknyter förhållandevis nära till tankarna i 1975 års proposition. Avsikten är fortfarande att åstadkomma en avvägning mellan energikonsumtionens nytta å ena sidan, och de problem av olika slag den för med sig å den andra. Skillnaden gentemot den ursprungliga filosofin består emellertid i föreställningen att ett avgörande om den definitiva avvägningen, och därmed de kvantifierade balanserna, inte kan träffas omedelbart. Det är istället nödvändigt att successivt pröva sig fram. Det är först när man drivit oljeersättningen, energihushållningen, o s v, en bit på väg som man börjar bli i stånd att lokalisera den punkt vid vilken ytterligare steg i samma riktning leder till större minskningar i energikonsumtionens nytta än i dess skadeverkningar, d v s den punkt som representerar den rätta avvägningen.

I den ursprungliga energipolitiken, och även i den redovisade första tolkningen av politikens senare utformning, ställs alltså nyttan av att konsumera energi mot vissa problem som konsumtionen anses medföra. Denna avvägning har åtminstone på ytan ett drag av rationalitet över sig. För- och nackdelar med energikonsumtion ställs mot varandra och man väljer, det är åtminstone avsikten, den konsumtionsnivå för vilken fördelarnas övervikt över nackdelarna blir så stor som möjligt. I princip, och åtminstone på ytan, liknar förfarandet sådana avvägningar mellan för- och nackdelar som människor i allmänhet är vana att göra i olika valsituationer. Trots vad jag sagt om den kollektiva avvägningens omöjlighet - avsnittet "avvägningens möjlighet och innebörd" i kapitel 3 - kan antagligen många människor känna igen sig i resonemanget och därför kanske också acceptera det. Den föreslagna tolkningen, som anknyter till detta resonemang, är som princip eller idé inte heller orimlig. Det är ju i själva verket mycket vanligt, och rationellt, att människor i olika beslutssituationer successivt prövar sig fram.

Den andra tolkningen är att energihushållningen, oljeersättningen, o s v, skall drivas så långt det är möjligt med hänsyn till de missförhållanden och det missnöje som uppstår. Gränsen sätts alltså av sådant som hur mycket umbäranden människor tror är nödvändigt, hur mycket försakelser de kan och vill stå ut med, hur starkt styrmedlen kan doseras utan att för stort missnöje uppstår, o s v. Även i en energipolitik enligt denna tolkning ingår en avvägning, men av helt annat slag än i den ursprungliga filosofin. Om tolkningen att energihushållningen och oljeersättningen bör drivas så långt som möjligt är riktig, så innebär det bl a att energikonsumtion inte längre tillmäts något värde i sig. Detta står i klar kontrast till både 1975 års energipolitik och också till den första tolkningen ovan av den senare energipolitiken. Idealet enligt denna andra tolkning är ju att driva reduceringen så långt det går. Mot detta ideal står emellertid de försakelser av skilda slag som människor tvingas till då utvecklingen drivs i idealets riktning. Därför finns det en gräns för hur långt styrningen kan drivas, och det är detta som avvägningen enligt denna andra tolkning gäller.

För att karakterisera denna andra tolkning måste man tillgripa helt andra liknelser än det naturliga vägande av för- och nackdelar som kännetecknade den första tolkningen. Man kan t ex tänka sig en självplågare som försöker driva sina böjelser så långt som möjligt, men någonstans stöter på en gräns för vad han eller hon vill vara med om. Situationen har något neurotiskt och tvångsartat över sig. Det handlar om att pressa sig så nära som möjligt, men inte överskrida, en bristningsgräns. Från självplågarens synpunkt handlar det visserligen om att söka ett bästa alternativ - men hans eller hennes uppfattning om för- och nackdelar delas knappast av vanliga människor. Denna typ av avvägning är rimligen ytterligt främmande för människor i allmänhet.

Frågan är nu vilken tolkning av den senare energipolitiken som är riktig, den första eller den andra? Något bestämt svar på den frågan kan inte ges, och finns rimligen inte ens. Det är ju ett stort antal politiker som tillsammans utformat politiken och dessa kan sinsemellan ha haft olika uppfattningar och avsikter, liksom alla de människor som stöder politiken. Allmänt kan emellertid sägas att det som stöder den första tolkningen är dess rimlighet. Å andra sidan finns emellertid knappast något i de energipolitiska dokumenten som positivt och påtagligt stöder tolkningen. Däremot finns det, tycks det mig, en del som stöder den andra tolkningen, trots dess orimlighet. Den ständiga benägenheten att söka driva t ex oljeersättningen och energihushållningen längre och längre, trots uppnådda hyggliga resultat, talar i den riktningen. Detsamma gäller den benägenhet att successivt ställa olika energikällor på undantag, först oljan, därefter kärnkraften och till sist kolet, på det sätt som redovisades i det sista avsnittet i kapitel 5. Åtminstone för mig är det ett ofrånkomligt intryck att energipolitiken i sin senare utformning har ett starkt drag av självplågeri eller späkning över sig.

Men oavsett vilken tolkning som är den riktiga så är det tydligt att energipolitiken i sin nya utformning knappast har något planeringsinslag - inte ens i den bemärkelse som den tidigare 1975 års energipolitik hade det. Där fanns ju ändå en planering så tillvida att man försökte förverkliga distinkta mål, d v s man hade gjort upp en plan. Något sådant finns inte i den nya energipolitiken. Man försöker istället fortlöpande driva utvecklingen så långt som möjligt i vissa allmänt angivna och okvantifierade riktningar som t ex oljeersättning och energihushållning. Någon egentlig plan finns inte och följaktligen inte heller någon planering i strikt bemärkelse. Den kraftfulla planering som aviserades i 1975 års proposition blev alltså aldrig verklighet.

Jag har tidigare i detta avsnitt sagt att styrproblemet i den nuvarande energipolitiken är av den lätta typen. Hanteringen av styrmedlen kan därför delegeras nedåt i den offentliga hierarkin och så har också skett i betydande utsträckning. Delegeringens utformning i praktiken tar jag upp i nästa kapitel. En principiell synpunkt finns det emellertid anledning att anföra redan här.

För att föregripa den kommande framställningen så beaktar de organ, till vilka hanteringen av styrmedlen delegeras, i sitt agerande ofta en lång rad andra hänsyn än just energihänsyn. De kan t ex väga sysselsättnings- och energihushållningsaspekter mot varandra. Tidigare nämnde jag att styrmedlen var ospecifika i den bemärkelsen att de i ett sammanhang och utan åtskillnad motiverades med hänsyn till beredskap, betalningsbalans, miljö, o s v. En konsekvens av denna bristande specificitet är att de myndigheter som hanterar styrmedlen bara kan ha oklara föreställningar om varför de skall sättas in. Därmed är också sagt att det måste vara svårt eller omöjligt för dem att utifrån sina direktiv avväga de energipolitiska styrmedlen gentemot de andra hänsyn de har att ta. Det ospecifika draget hos styrmedlen bidrar till att göra beslutssituationen hos de myndigheter till vilka delegeringen skett oklar.

Till sist skall jag kort kommentera den ibland framförda uppfattningen att energipolitiken, när de kvantifiera de energibalanserna och synbara planeringsinslagen försvunnit, blivit mer marknadsorienterad4. Denna uppfattning kan vara riktig, men behöver inte vara det. Det enda i sammanhanget som är av betydelse är hur starkt styrmedlen doseras - ju starkare dosering desto större avstånd från de lösningar som skulle etablerats på fritt fungerande marknader och därmed också från marknadshushållning. Att styrmedlen verkligen skulle ha försvagats under den tid som energibalanserna och planeringsinslagen successivt försvunnit är emellertid långt ifrån säkert. Kanske är det istället bara så att de planerade marknadsingreppen avlösts av oplanerade, spridda och svåröverblickbara, men väl så kraftiga, marknadsingrepp.

Som en indikation i denna riktning kan anföras ett ställe i den senaste stora energipolitiska propositionen där energiminister Birgitta Dahl uttryckte sig så här. "Om utvecklingen i något avseende visar tecken på att energianvändningen är på väg in i oacceptabla banor måste statsmaktema handfast och bestämt kunna ingripa med kort varsel för att påverka utvecklingen i önskad riktning" (Ref. 42, s 49). Att styra förefaller väl så viktigt som det någonsin varit, det är bara det att det blivit oklarare vad man skall styra mot5.
 

Slutnoter

1 Egentligen är denna utveckling inget att förvåna sig över. Efter hand som den offentliga sektorn växer så ökar ju också hela tiden mängden offentliga beslut. Kapaciteten för beslutsfattande hos de demokratiska organen, d v s framför allt riksdag och kommunala fullmäktigeförsamlingar, är emellertid tämligen konstant. Av detta följer att med tiden allt fler offentliga beslut kommer att fattas vid sidan om de demokratiskt valda organen.

2 En intressant diskussion om delegeringens förenlighet med rättssamhällets principer finns i Stig Strömholms essä "Lagstiftningen i ett genompolitiserat samhälle" (Ref. 5, s 167 ff).

3 Den precisionsupplösande formuleringen "sådant som" har sin grund i det redan nämnda förhållandet att de olika problemen med en för hög eller felaktigt sammansatt energikonsumtion faktiskt inte räknas upp någonstans i kappan. Listan representerar en tolkning. Några "auktoriserade" motiveringar för styrmedlens användning finns inte. Detta bidrar förstås till styrmedlens ospecifika karaktär.

4 En diskussion av denna innebörd har t ex förts av Lars Bergman i Ekonomisk Debatt (Ref. 10). Även jag själv har tidigare framfört uppfattningen att det kunde vara fråga om en viss återgång till marknadshushållning (Ref. 7, s 65 f). Nu är jag emellertid benägen att avvisa den uppfattningen.

5 Citatet ger en bild av hur styrningen, från att åtminstone i princip ha skett genom institutioner och principer, hotas bli överförd till enskilda personer och tillfälliga uppfattningar. Detta är ett generellt och från demokratisk synpunkt illavarslande politiskt fenomen som diskuteras på olika ställen i litteraturen. Ett exempel är kapitel 17 (The Legal and Social System), avsnitt 7, i Poppers "The Open Society and its Enemies" (Ref. 1, s 131 ff).