Home

Erik Moberg:
Svensk energipolitik, kapitel 7
© Erik Moberg och Svensk Energiförsörjning AB
 

Allmänt
Fyra kategorier av styrmedel
Styrmedel riktade mot energivaror
Styrmedel riktade mot energikapitalvaror
Stimulans av forskning och utveckling
Kampanjer
Sammanfattning
Slutnoter
 

7. STYRNINGEN I PRAKTIKEN
 

ALLMÄNT

Energipolitiken syftar till att föra utvecklingen i vissa allmänna och som önskvärda betraktade riktningar, t ex mot ökad energihushållning och oljeersättning. Styrproblemet är därmed av vad som i föregående kapitel betecknades som den lätta typen. Hanteringen av styrmedlen kan delegeras nedåt i den offentliga hierarkin.

I detta kapitel skall jag beskriva hur styrningen går till. Jag kommer att säga en del om vilka typer av styrmedel som används, i vilken utsträckning deras hantering delegerats, och till vilka underlydande organ och myndigheter delegeringen i förekommande fall skett. För att ge en bild av de beslutsmiljöer i vilka styrmedlen hanteras kommer jag också att kort beskriva verksamheten i allmänhet hos de myndigheter till vilka delegering skett.

Innan jag kommer in på sakdiskussionen är det nödvändigt att säga något om själva styrmedelsbegreppet. Antag att vi med styrmedel avser instrument eller åtgärder som på något sätt, direkt eller indirekt, påverkar produktionen eller konsumtionen av energivaror. En sådan precisering av styrmedelsbegreppet är i och för sig rimlig, och vi kan hålla oss till den. Det är emellertid viktigt att vara klar över dess innebörd. För det första tar preciseringen bara sikte på en del av åtgärdernas effekter - åtgärderna kan ju leda även till annat än just förändrad produktion eller konsumtion av energivaror. Skatter på energivaror leder t ex till intäkter för statsverket. För det andra säger preciseringen ingenting om motivet bakom åtgärderna. Detta behöver alltså inte vara att påverka produktion eller konsumtion av energivaror - det kan istället vara att uppnå någon av de andra effekterna.

Styrmedelsbegreppet är alltså komplicerat och den kommande diskussionen präglas med nödvändighet därav. I vissa fall är det t ex påtagligt att instrument som här kallats för styrmedel inte bara används för att påverka produktion eller konsumtion av energivaror utan också för andra syften. Naturligtvis är det angeläget att redovisa dessa andra syften och, i den mån det är påkallat, kritisera dem. Detta kapitel är en naturlig plats för dessa utvikningar och jag kommer därför att av och till ta upp andra aspekter på styrmedlen än själva styrandet.
 

FYRA KATEGORIER AV STYRMEDEL

Redogörelsen för styrandet underlättas av en lämplig klassificering av styrmedlen. Jag urskiljer fyra kategorier på följande sätt.

Jag börjar med att göra en distinktion mellan energivaror och energikapitalvaror. Energivaror är sådant som elektricitet, bensin, kol och ved, d v s varor som produceras och konsumeras för sitt energiinnehålls skull. För produktion och konsumtion av dessa varor krävs emellertid praktiskt taget alltid också kapitalvaror av ett eller annat slag. För produktion av elektricitet krävs t ex kraftverk; för framställning av bensin krävs utvinningsutrustning vid oljefälten och raffinaderier; o s v. På samma sätt är det på konsumtionssidan. Bensin utnyttjas normalt i bilar; eldningsolja och kol förbränns i pannor av skilda slag som i sin tur ofta ingår i större värmesystem; elektricitet används i elektriska motorer, belysningsarmaturer, värmeanläggningar, o s v. Varor av dessa slag, d v s kapitalvaror som utnyttjas i samband med produktion eller konsumtion av energivaror, kallar jag för energikapitalvaror. Det är lätt att inse att detta begrepp är vagt. Då eldningsolja används för att värma upp ett hus kan man t ex fråga sig om inte förutom pannan även delar av huset, eller kanske t o m hela huset, borde räknas som energikapitalvara. Jag menar emellertid att begreppet trots sin vaghet har en viktig funktion i detta sammanhang.

Energibalanserna är, som vi sett, uttryckta i energivaror. De anger hur mycket elektricitet, kol, oljeprodukter, o s v, som skall produceras och konsumeras vid olika framtida tidpunkter. Och även om energipolitikens mål numera inte uttrycks i kvantifierade balanser utan i riktlinjer som t ex energihushållning och oljeersättning, så är det ändå mot energivarorna som strävan är inriktad. Redan av detta skäl är det naturligt att åtminstone en del av styrmedlen sätts in direkt mot energivarorna. Vill man hålla tillbaka konsumtionen av någon vara, t ex olja, kan man beskatta den extra hårt, eller kanske förbjuda den i vissa sammanhang. Vill man istället stimulera konsumtionen av andra varor, t ex inhemska bränslen, kan de befrias från skatt. Styrmedel som på detta sätt riktar sig direkt mot energivarorna ingår som en väsentlig del i energipolitiken. De utgör den första av mina fyra kategorier.

Produktionen och konsumtionen av energivaror kan emellertid också påverkas indirekt via energikapitalvarorna. Stimuleras t ex tillkomsten av värmeanläggningar för skogsbränslen genom subventioner, så stimuleras därigenom sannolikt också konsumtionen av just sådana bränslen. Om man omvänt, och för att ta ett annat exempel, förbjuder vissa typer av oljeeldningsanläggningar så minskar sannolikt konsumtionen av eldningsolja. Styrmedel som på detta sätt riktas mot energikapitalvarorna finns det också gott om i energipolitiken. De utgör min andra kategori.

För undvikande av missförstånd kanske jag skall poängtera att skillnaden mellan de båda kategorierna hänför sig till de varor som styrmedlen primärt påverkar. Men att t ex en skatt på oljeprodukter primärt påverkar den omedelbara oljekonsumtionen hindrar naturligtvis inte att den sekundärt också påverkar investeringar i utrustning som används för oljekonsumtion. Är oljan skattebelagd blir det ju mindre intressant än annars att äga utrustning i vilken olja förbränns. Å andra sidan är det klart att åtgärder som primärt riktar sig mot energikapitalvaror på sikt också, och sekundärt, påverkar produktion och konsumtion av energivaror. Det är ju, som jag framhållit, t o m detta som är den energipolitiska poängen med styrmedel riktade mot energikapitalvaror. Minskas antalet bilar genom offentliga ingrepp, så minskar sannolikt också bensinkonsumtionen.

De hittills nämnda styrmedlen syftar, så som mina definitioner är tänkta, till att påverka produktions- och konsumtionsbeslut avseende varor som tillhör den existerande tekniska verkligheten. Men styrning kan också syfta till att driva på den tekniska utvecklingen. Det är t ex möjligt att främja användningen av solvärme genom att stimulera forskning och utveckling avseende solvärmeanläggningar. På samma sätt kan torvanvändning stimuleras genom finansiering av forskning och utveckling som syftar till att förbättra tekniken att utvinna och förbränna torv, o s v. Stimulans av forskning och utveckling är min tredje styrmedelskategori. I det stora flertalet fall avser nog dessa styrmedel energikapitalvaror snarare än energivaror, men det behöver inte vara så. Hur det förhåller sig därmed saknar emellertid betydelse i den fortsatta diskussionen.

De styrmedel jag hittills nämnt påverkar genomgående antingen enskilda beslutsfattares incitament i snäv ekonomisk bemärkelse, eller de tillgängliga alternativen genom t ex lagstiftning eller genom utveckling av nya alternativ. Styrmedlen förändrar själva beslutssituationen på ett sådant sätt att ett annat handlingsalternativ framstår som rationellt jämfört med om medlen inte hade satts in. Det finns emellertid också styrmedel som tar sikte på beslutsfattaren snarare än på beslutssituationen. Genom information, rådgivning, övertalning eller kampanjer kan beslutsfattaren påverkas till ett förändrat beteende. Aktiviteter av detta slag är min fjärde kategori av styrmedel, för vilken jag använder den sammanfattande beteckningen kampanjer.

Jag har nu avgränsat följande fyra kategorier av styrmedel:

Denna indelning är, menar jag, ändamålsenlig, inte bara därför att kategorierna är principiellt olikartade utan också därför att de i betydande utsträckning representerar vad man kan kalla skilda administrativa kulturer. Detta kommer att framgå i det följande men jag kan redan här kort antyda vad jag menar. Styrmedlen i den andra kategorin, alltså de som riktas mot energikapitalvaror, ingår t ex i den mycket omfattande och svåröverblickbara styrningen av investeringar i fast realkapital i allmänhet. Och styrmedlen i den tredje kategorin är, för att ta ett annat exempel, starkt påverkade av hela den forskningspolitiska idévärld som anges av begreppet sektorforskning. Men mer om detta i det följande.
 

STYRMEDEL RIKTADE MOT ENERGIVAROR

Inom denna grupp finns två huvudtyper av styrmedel: framför allt pålagor av olika slag som påverkar energivarornas priser, men också lagar som reglerar användningen av olika energivaror. Jag börjar med pålagorna.

Först kan konstateras att hanteringen av dessa styrmedel knappast alls delegeras. Beslut om pålagor fattas i allt väsentligt av riksdagen. I den mån myndigheter har med styrmedlen att göra är det i samband med beredningen av riksdagsbeslut eller indrivningen av pålagorna - inte i samband med själva styrandet. En gång beslutade utövar pålagorna på egen hand sin effekt. Visserligen ges dispens från pålagor i vissa fall, men dispensbesluten innebär aldrig självständig myndighetsutövning. Som exempel kan nämnas den författning enligt vilken den del av ett företags allmänna energiskatt som överstiger 3 % av de tillverkade produkternas försäljningsvärde skall avskrivas1. I författningen, som fastställts av riksdagen, står också att regeringen kan medge ytterligare nedsättning av skatten. Regeringen har utnyttjat denna möjlighet för att f n låta avskrivningen gå ner till 1,7 % av försäljningsvärdet. Efter ansökan från det enskilda företaget fattas alltså dispensbeslut av regeringen enligt en generell norm.

Pålagorna har delvis ett styrningssyfte, men också andra motiv. Jag börjar med styrningen. Någon redogörelse för de olika pålagornas storlek och utveckling över tiden kommer jag emellertid inte att ge -information av detta slag finns i offentliga publikationer (t ex Ref. 38, 43 och 47). Istället skall jag uppehålla mig vid några principiella synpunkter. Till grund för framställningen ligger bl a energiskattekommitténs betänkande (Ref. 65).

En första intressant omständighet är det principiella greppet att i styrningsresonemangen ange pålagorna per energienhet. I den senaste energiskattepropositionen sägs sålunda att enligt "de av riksdagen under hösten 1983 godkända riktlinjerna för den framtida energipolitiken skall skatten per energienhet på kolbränslen vara ca hälften av skatten på olja och på naturgas ca tre fjärdedelar av skatten på olja" (Ref. 43, s 10). Detta sätt att föra diskussionen är synnerligen egenartat och motiveras knappast alls i de energipolitiska dokumenten. Långt naturligare hade varit att ange pålagorna i procent av ostörda marknadspriser. Detta skulle åtminstone ge en intuitiv känsla för ingreppens storlek och därmed också för de förväntade styreffekterna. Av allt att döma är tänkandet i energienheter ett resultat av det inflytande som teknikerna haft på den energipolitiska diskussionen alltsedan 1951 års bränsleutredning och som jag diskuterar i kapitel 4 och Appendix 1. Redan i "Bränsle och kraft" framförde f ö K-G Ljungdahl tanken på en forskningsavgift angiven per energienhet. "Skulle man", skrev han sålunda, "belägga bränslena med en forskningsavgift motsvarande 1 öre per 100000 kcal, så skulle man få in 7,5 miljoner kronor om året" (Ref. 50, s 73). Innebörden av att styrningsresonemangen förs i termer av pålagor per energienhet är att politikerna vet väldigt lite om vilka styreffekter de uppnår när de bestämmer pålagornas storlek2.

En andra intressant och egenartad omständighet är att styrfilosofin bara appliceras på den del av pålagorna som går under beteckningen "allmän energiskatt". Andra pålagor som de "särskilda skatterna" på oljeprodukter, kol, bensin och elektrisk kraft från kärnkraftverk för att finansiera forskning och investeringar, eller "bensinskatten", lämnas oberörda. Trots att konsumenternas köpbeslut rimligen baseras på hela priset så tillämpas alltså styrfilosofin bara på en av flera pålagor. Först har man ett ostört marknadspris, sedan lägger man på en skatt för att få en viss styreffekt, och sedan lägger man på ytterligare pålagor för att kunna finansiera t ex energiforskning, så kan processen beskrivas.

I den mån pålagor läggs på energivaror för att uppnå styreffekter är alltså förfarandet sådant, det är den ofrånkomliga slutsatsen, att sambandet mellan åtgärder och effekter rimligen är höljt i ett för beslutsfattarna svårgenomträngligt dunkel.

Mitt huvudintresse här är det sätt på vilket styrningen går till - kritiken mot själva idén att styra har jag tagit upp på andra håll. Jag skall emellertid ändå göra en utvikning här för att ta upp en speciell kritisk synpunkt. Tidigare har jag menat att speciellt beredskapsproblemet ger legitima skäl för statligt agerande. Det är detta problem och den syn på det som kan skönjas i de energipolitiska dokumenten som saken gäller.

Då man försöker påverka konsumtionen av energivaror genom pålagor på dessa varor själva får man till att börja med en direkt effekt - det genom pålagorna förändrade priset ändrar omedelbart konsumtionsbeteendet. På längre sikt får man emellertid också en indirekt effekt. De förändrade energivarupriserna påverkar investeringarna i kapitalvaror som används för energivarukonsumtion, vilket i sin tur förändrar efterfrågan på energivarorna. I praktiken är det naturligtvis svårt att strikt hålla isär dessa båda typer av effekter och några sådana försök görs knappast heller i de energipolitiska skrifterna. Det hävdas bara allmänt att de långsiktiga effekterna - d v s de som går via kapitalvarorna - är störst. De omedelbara effekterna på konsumtionen betraktas däremot som måttliga.

I energiskattepropositionerna är det också effekterna via investeringarna som betonas. 1983 sades t ex att som "en grundläggande princip bör gälla att skattesystemet bör främja tillkomsten av de energiinvesteringar för oljeersättning och energihushållning som enligt 1981 års energipolitiska beslut bör genomföras under 1980-talet" (Ref. 38, s 1). I nästa energiskatteproposition låter det så här (Ref. 43, s 9). "Flera skäl talar för att konsumentpriset på olja inte bör sänkas i den utsträckning som den internationella utvecklingen skulle medge. De långsiktiga strävandena att spara energi och ersätta olja med andra energislag får inte försvagas av fallande oljepriser. Inte minst viktigt är därvid att bibehålla lönsamheten hos redan beslutade investeringar som syftar till att minska Sveriges oljeberoende." Syftet i båda propositionerna är alltså att påverka investeringskalkyler och därigenom indirekt de framtida energibalanserna.

Min poäng är nu att även om det är svårt att avgöra hur stor del av pålagornas styreffekt som är direkt, och hur stor del som går via investeringarna, så är det med hänsyn till beredskapsproblemet inte likgiltigt vilket styrningens primära mål är. Vad detta problem motiverar är ett statligt intresse för hur kapitalvarustocken inom energiområdet, och alltså investeringarna, ser ut. Men när staten bevakar detta intresse är det viktigt att rätt sorts styrmedel används. Endast styrmedel som primärt riktar sig mot kapitalvarorna, d v s styrmedel i den andra av de tidigare definierade kategorierna, bör utnyttjas. Användning av sådana styrmedel som diskuteras i detta avsnitt, d v s sådana som primärt avser energivarorna, kan däremot kritiseras. Med sådana medel påverkar man ju alltid i större eller mindre utsträckning också den omedelbara energivarukonsumtionen, vilket medför välfärdsförluster.

Antag t ex att en person äger en bil och skulle använda den för något visst syfte om bensinpriset var marknadsmässigt men avstår om priset höjts genom pålagor. Detta innebär att personen inte börjar använda sin bil när fördelarna just överstiger de reella, d v s omanipulerade, kostnaderna, utan först när fördelarna är avsevärt större. Möjligheter till ökad välfärd utnyttjas alltså inte. När statsmaktema vill påverka energiinvesteringarna är det därför väsentligt att detta sker med medel som primärt riktar sig mot dessa. Underutnyttjande av de kapitalvaror som faktiskt finns vid ett visst tillfälle löser inte några som helst beredskapsproblem.

Pålagorna på energivaror syftar även till annat än styrning. Dessa andra syften är av intresse i sig men utgör dessutom en del av det sammanhang inom vilket styrningen bedrivs, varigenom de påverkar den grad av urskiljning med vilken styrningen kan ske. Att exakt ange vilka syften utöver styrningen pålagorna har är emellertid inte alldeles enkelt. Syftena räknas aldrig upp i ett sammanhang i de energipolitiska dokumenten. Det förefaller emellertid okontroversiellt att urskilja följande övriga syften. För det första ett allmänt fiskalt syfte; för det andra det begränsade fiskala syftet att finansiera speciella åtgärder inom energipolitikens område; för det tredje syftet att jämna ut fluktuationer hos energipriserna, framför allt hos oljepriset.

Att energipålagor kan ha ett allmänt fiskalt syfte är uppenbart. Ser man saken historiskt så hade de första energiskattema - t ex elskatten 1951 - ett klart uttalat sådant syfte. Statsmaktema stod inför problemet att förstärka statskassan och punktskatter på energivaror ansågs av olika skäl vara en lämplig lösning. I energiskattemas barndom var alltså det fiskala motivet vanligt och ibland t o m allenarådande. Sedan kom en period - framför allt åren närmast efter 1975 - då det fiskala motivet trädde i bakgrunden till förmån för energipolitiska motiv. Under de senaste åren har emellertid det fiskala motivet återigen dykt upp allt oftare och tydligare.3

Det allmänna fiskala syftet kan naturligtvis kritiseras men knappast inom den snäva ramen för ett energipolitiskt resonemang. Visserligen kan man med fog fråga sig varför just energivarorna skall drabbas av beskattning. Men utöver detta måste invändningarna rimligen vara inslag i en mera generell kritik av det höga skattetrycket och den stora offentliga sektorn. Sådan kritik är förvisso befogad, även om denna bok inte är rätta platsen.

Nästa syfte är det avgränsade fiskala. Tanken är att pålagor skall användas för finansiering av framtidsinriktade verksamheter som forskning och investeringar inom speciellt energiområdet. Även om detta motiv blivit vanligare efter 1975 så förekom det även dessförinnan. Då den allmänna energiskatten infördes 1957 var syftet delvis att finansiera det då aktuella atomenergiprogrammet. Den speciella beredskapsavgift på oljeprodukter som infördes 1973 syftade på samma sätt till finansiering av beredskapslager. Exempel efter 1975 är pålagor på oljeprodukter för finansiering, via den s k oljeersättningsfonden, av investeringar i oljeersättande och energibesparande utrustning, samt pålagor för finansiering av energiforskning. Ursprungligen kallades dessa pålagor för avgifter. På samma sätt som i många andra sammanhang var emellertid denna benämning vilseledande. Med avgift avses ju normalt en ersättning för en vara eller tjänst som den betalande efterfrågar och direkt erhåller som en konsekvens av betalningen. Något sådant var det inte fråga om här. Senare har också beteckningen ändrats från avgifter till skatter (Ref. 43, s 12 f).

Bakom det avgränsade fiskala syftet kan två grundläggande idéer skönjas. Den första är att forsknings- och utvecklingsverksamhet samt investeringar inom energiområdet bör subventioneras med offentliga medel. Denna idé är, menar jag, i huvudsak ohållbar. Eftersom jag kritiserat den i annat sammanhang skall jag emellertid inte på nytt ta upp diskussionen här4. Den andra idén är att framtidsinriktade verksamheter som forskning, utveckling och investeringar inom en viss bransch bör finansieras med de medel som den löpande verksamheten inom samma bransch avkastar - annars vore det ju omotiverat att ordna finansieringen genom pålagor på just energivaror.

För att se att även denna idé är ohållbar kan man tänka sig en bransch som under lång tid plågats av lönsamhetsproblem. Antag nu att det görs en uppfinning av något slag som, om den leder till investeringar, kan återge branschen dess livskraft. Naturligtvis vore det under sådana omständigheter orimligt att kräva att de önskvärda investeringarna skulle finansieras ur branschens egna löpande resultat - i så fall skulle de ju sannolikt inte komma till stånd. Det rimliga är istället - här som i alla liknande sammanhang - att investeringarna finansieras på en allmän kreditmarknad på vilken alla branschers investeringar konkurrerar med varandra. Någon anledning att finansiellt koppla samman de framtidsinriktade verksamheterna forskning och investeringar inom en viss bransch med den löpande verksamheten inom samma bransch finns inte. Att lägga pålagor på just energivaror för att finansiera forskning och investeringar inom energiområdet är följaktligen också omotiverat.

Det tredje övriga syftet är att jämna ut prisfluktuationer på energivaror, framför allt oljeprodukter. Vid ett tillfälle uttalade sig energiminister Birgitta Dahl om detta syfte så här (Ref. 38, s 17). "Priserna på olja har under de senaste åren varierat kraftigt. Enligt min mening bör tillfälliga höjningar eller sänkningar av oljepriserna inte automatiskt leda till skattesänkningar eller skattehöjningar i utjämnande syfte. En sådan ordning skulle motverka en sund priskonkurrens och i onödan öka konsumenternas kostnader. Däremot anser jag det angeläget att energianvändarna informeras om att oljan på sikt kommer att bli dyrare oavsett tillfälliga prisvariationer. Vid behov bör därför genom skatteändringar en inte oväsentlig realprisstegring på oljeprodukter åstadkommas. Härigenom skapas en stabil grund för energianvändarnas planering av fortsatta insatser för energihushållning och oljeersättning." Idén tycks alltså vara att använda pålagor för att göra övergången till framtidens högre oljepriser mindre abrupt, för att låta den ske gradvis.

Även detta motiv för pålagor kan kritiseras. Till att börja med kan det rationella i att göra en prisutveckling mindre abrupt än den skulle varit under fria marknadsförhållanden ifrågasättas, även om det vore möjligt. Varför kan konsumenterna inte få komma i åtnjutande av de låga priserna så länge de finns? Vad har en gradvis prisutveckling för värde i sig? Till dessa invändningar kommer emellertid frågan om det alls är möjligt att jämna utvecklingen på det sätt som energiministern föreslår. För detta krävs dels att statsmakterna vet hur högt oljepriset i framtiden blir, dels att marknadsaktörer i allmänhet inte vet det. Det tidigare är nödvändigt för att energiministern skall kunna styra in mot det framtida priset med lämpliga pålagor. Det senare för att utvecklingen inte automatiskt, d v s genom marknadsmekanismerna, skall ske gradvis istället för abrupt. Om ett stort antal marknadsaktörer förutser en framtida plötslig prisuppgång kommer de ju att spekulera i den, t ex genom att köpa på sig lager. Men detta leder i så fall till en gradvis stegring, d v s prognosen om en abrupt stegring är självupphävande.

Att statsmakterna vet något om det framtida oljepriset som inte också ett stort antal marknadsaktörer vet är naturligtvis högst osannolikt. Därmed är också grunden för den tänkta prisutjämningspolitiken undanryckt. Det sannolika är istället att statsmakterna, om de använder pålagor för att jämna ut prisutvecklingen och skapa "en stabil grund för energianvändarnas planering", åstadkommer motsatsen. Ovanpå den marknadsmässiga osäkerheten lagras ju då också en politisk osäkerhet. Några under senare år framlagda energiskattepropositioner kan anföras som exempel.

1983 framhöll Birgitta Dahl vikten av stabilitet på följande sätt (Ref. 38, s 17). "För att nödvändiga investeringar i oljeersättande teknik skall komma till stånd krävs en medveten och långsiktig statlig politik. Inte minst viktigt är att ge klara besked till energianvändarna om hur statsmakterna avser att utnyttja skattesystemet för att tillse att oljeersättningsprogrammet fullföljs. Därför erfordras att riksdagen tar ställning till inte enbart de aktuella skattesatserna utan också till vilka riktlinjer som skall gälla för den framtida energiskattepolitiken."En sådan riktlinje var, som vi redan sett, att "tillfälliga höjningar eller sänkningar av oljepriserna inte automatiskt skulle leda till skattesänkningar eller skattehöjningar". 1986 motiverade emellertid statsrådet Kjell-Olof Feldt energiskattehöjningar med att konsumentpriset på olja inte borde "sänkas i den utsträckning som den internationella utvecklingen" medgav (Ref. 43, s 9)5.

Detta förlopp illustrerar väl den politiska osäkerhetens natur. En förutsättning för att skattehöjningen inte skulle vara ett brott mot den uttalade stabilitetsprincipen var, det framgår direkt av citaten, att prissänkningarna på olja vintern 1985/86 inte var tillfälliga, eller i varje fall inte betraktades som tillfälliga av regeringen. Men hur avgör man om en prisförändring är tillfällig eller ej? Har begreppet "tillfällig prisförändring" över huvud taget någon mening annat än i efterhand? Så länge svåra frågor av detta slag inte fått auktoriserade svar är det omöjligt att avgöra om regeringens handlande strider mot fastställda principer eller ej - d v s handlandet är i realiteten principlöst. Men att säga det är detsamma som att hävda förekomsten av en genuin politisk osäkerhet. Grunden för energianvändarnas planering har alltså blivit skakigare istället för stabilare.

Jag har nu diskuterat fyra förekommande motiv för pålagor på energivaror, nämligen:

Jag har också kritiserat motiven var för sig. Återstår att säga något om hur de kan samverka med, eller påverka, varandra.

En första omständighet är att förekomsten av tre motiv utöver styrmotivet gör styrningen till en mindre självständig och gripbar verksamhet än den annars skulle varit. Eller annorlunda uttryckt: när riksdagen beslutar om pålagor på energivaror är det nästan med nödvändighet oklart i vilken utsträckning den söker påverka produktion och konsumtion av energivaror och i vilken utsträckning den sysslar med något annat6.

En andra omständighet sammanhänger med det allmänt fiskala motivet. Förekomsten av tre motiv utöver detta gör det lättare än annars att utnyttja energivarorna för just allmänt fiskala syften. När statsmakterna behöver pengar går det ju lätt att hävda, och så sker också, att föreslagna skattehöjningar dessutom tjänar vällovliga energipolitiska syften. Bl a därför är det bra att veta att de energipolitiska motiven inte håller inför en kritisk granskning.

Efter denna diskussion om pålagor kommer jag in på de mot energivarorna riktade styrmedel som lagar om användningen utgör. I princip vore naturligtvis många sådana lagar tänkbara men i realiteten finns bara ett fåtal. Lagar inom energiområdet förefaller normalt rikta sig mot energikapitalvarorna snarare än mot energivarorna.

Ett exempel på det senare är emellertid författningarna om svavelhaltigt bränsle7. I stora drag säger dessa att bränslen med en svavelhalt överstigande ett visst i viktprocent angivet gränsvärde inte får användas om svavelhalten i de utsläppta förbränningsgaserna överstiger ett visst gränsvärde angivet i gram svavel per megajoule bränsle. Naturvårdsverket som är tillsynsmyndighet får, om "särskilda skäl föreligger", besluta om avsteg från vissa bestämmelser i förordningen. Även länsstyrelserna har likartade rättigheter. Här finns alltså ett visst reellt myndighetsinflytande.8

Ett annat exempel finns i en bestämmelse från 1984 i den s k fastbränslelagen. Lagen behandlar visserligen väsentligen energikapitalvaror, men på en punkt även energivaror. Den stipulerar att förbränningsanläggningar med en tillförd effekt överstigande 500 kW, och som utförts för att huvudsakligen eldas med annat bränsle än kol, inte får eldas med kol utan särskilt tillstånd. För detta krävs bl a att det inte är tekniskt och ekonomiskt rimligt att använda inhemska bränslen. Beslut enligt lagen, och tillsyn av lagens efterlevnad, sköts av regeringen och statens energiverk. Här kan vi dels konstatera att lagen genom formuleringen "tekniskt och ekonomiskt rimligt" är vag, dels att delegeringen från regeringen ger ett utrymme för myndighetsmakt.
 

STYRMEDEL RIKTADE MOT ENERGIKAPITALVAROR

Investeringar i energikapitalvaror kan avse antingen lös egendom eller fast realkapital. Den tidigare kategorin innefattar fordon, t ex bilar, och dessutom mindre apparater som t ex elektriska köksmaskiner, bensinmotordrivna gräsklippare, elektriska armaturer, o s v. Den senare kategorin innefattar system för byggnadsuppvärmning, ja även byggnaderna själva om man så vill, elektriska kraftsystem, raffinaderier, energianläggningar i industrier, o s v. Det är investeringar av detta slag, som behandlas i detta avsnitt.

En viktig aspekt hos regleringarna avseende fast energikapital är att de i stor utsträckning ingår i, och är sammanvävda med, den stora och svåröverblickbara mängden av regleringar avseende fast realkapital i allmänhet. Bilden av de styrmedel som berör speciellt energikapitalvaror blir därigenom komplicerad. I tecknandet av denna bild skall jag närmast säga en del om regleringen av fast realkapital i allmänhet.

Praktiskt taget inget fast realkapital, och inget mera omfattande eller betydande sådant, kan tillkomma utan godkännande från offentliga myndigheter. Inget hus (utom mycket små i vissa fall), ingen arbetsplats, ingen trafikanläggning, inget större rörsystem och inget kraftsystem, för att nämna några viktiga exempel, kan komma till stånd utan offentligt medgivande. Men det är inte bara myndigheternas passiva godkännande som behövs. Dessutom förfogar de över starka såväl legala som ekonomiska medel för att aktivt styra investeringarna. Till detta kommer att de offentliga organen bedriver en mycket omfattande egen verksamhet och sålunda direkt, och på egen hand, gör investeringar i fast realkapital. Det sammantagna offentliga inflytandet över den investeringsverksamhet som avser fast realkapital är alltså utomordentligt starkt.

Styrningen utövas av ett stort antal organ med legala och ekonomiska medel. Det vore orimligt att här ge en detaljerad redogörelse för hithörande förhållanden, men en summarisk uppräkning av de viktigaste organen och styrmedlen är ändå önskvärd.

Jag börjar med det offentligas egna verksamhet. På den statliga sidan, och under regeringen, är bl a byggnadsstyrelsen och fortifikationsförvaltningen av intresse i det sammanhanget. De båda verken sköter byggande och byggnadsförvaltning inom statens civila respektive militära sfärer. Till detta kommer den mycket omfattande byggnads- och anläggningsverksamheten i kommunala och landstingskommunala organs egen regi. Hit hör t ex byggande och förvaltning av sjukhus, skolor, de kommunala bostadsföretagens bostäder, trafiksystem, fjärrvärmesystem, o s v.

I det legala regelsystemet spelade tidigare riktlinjerna för den fysiska riksplaneringen, vilka fastställdes av riksdagen 1972, 1977 och 1980, en överordnad roll.

Riktlinjerna, som framkom i samarbete med bl a kommunerna, angav hur mark och vatten i landet skulle fördelas med hänsyn till sådant som industrins, försvarets och jordbrukets behov och så att t ex fritidsintressen och miljöintressen samtidigt blev tillgodosedda. Sedan 1 juli 1987 är de tidigare riktlinjerna ersatta av den nya lagen om hushållning med naturresurser (Ref. 45).

En central plats intar vidare den nya plan- och bygglagen, vilken också trädde i kraft 1 juli 1987 (Ref. 44). Denna lag ersatte då både den gamla bygglagen och byggstadgan. Den nya lagen reglerar liksom sina föregångare det kommunala planväsendet, den ger allmänna anvisningar för hur byggnader skall vara belägna och beskaffade, innehåller bestämmelser om byggnadslov, o s v. Tillsammans med plan- och bygglagen kan också byggnormen, och dess efterföljare nybyggnadsföreskrifter, nämnas. Dessa regelverk ger utförligare och mer detaljerade föreskrifter för byggnaders utformning än plan- och bygglagen. Utöver de nämnda författningarna finns ytterligare ett antal som på ett eller annat sätt har betydelse för investeringar i fast realkapital. Bl a kan miljöskyddslagen och naturvårdslagen nämnas. Genom den tidigare lagen, som infördes 1969, tillkom en samlad lagstiftning avseende miljöföroreningar, buller och andra störningar från användning av fast egendom. Enligt miljöskyddslagen skall t ex miljöföroreningar från förbränningsanläggningar beaktas i samband med byggnadslovsprövningen.

Ekonomiska medel för att styra investeringar i fast realkapital finns av flera slag. Bl a kan nämnas industrins investeringsfonder vars användning regleras av regeringen och statens industriverk, de subventionerade statliga bostadslånen som administreras av bostadsstyrelsen, och arbetslöshetsersättningar som administreras av arbetsmarknadsstyrelsen. Ett relativt nytt inslag är de anslag för reparation, ombyggnad och tillbyggnad, det s k ROT-programmet, som riksdagen fattade beslut om 1983. De legala och ekonomiska styrmedlen är ofta sammankopplade. Ett exempel är bestämmelsen från 1974 att statliga lån till ny- eller ombyggnad av bostäder endast ges om marken upplåtes av kommunen med tomträtt eller genom försäljning, det s k kommunala markvillkoret.

De organ och myndigheter som handhar styrningen är många och finns på alla nivåer i den offentliga förvaltningen. På den statliga sidan spelar naturligtvis regeringen en central roll och under den dels ett antal centrala ämbetsverk som t ex planverket, byggnadsstyrelsen, bostadsstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen och naturvårdsverket, dels länsstyrelserna med sina planeringsavdelningar. På regional nivå finns dessutom organ som sorterar under centrala ämbetsverk och som kan vara av betydelse i samband med behandling av investeringsärenden, t ex arbetsmarknadsstyrelsens länsarbetsnämnder, bostadsstyrelsens länsbostadsnämnder och industriverkets regionala utvecklingsfonder. Förutom alla dessa statliga organ spelar även kommunala organ en stor roll. I de enskilda kommunerna kan man framför allt peka på kommunstyrelsen och byggnadsnämnden. De personer som sitter i de nämnda statliga och kommunala organen är i vissa fall politiker, i vissa fall tjänstemän och i vissa fall s k allmänrepresentanter, vilket normalt betyder representanter för arbetsmarknadsorganisationer.

Investeringsbedömningarna i de nämnda organen är dels komplicerade i den bemärkelsen att ett stort antal olika aspekter vägs in, dels sker de under ett betydande mått av frihet. Dessa båda omständigheter står i nära samband med varandra och kan i och för sig synas självklara, men är ändå så väsentliga att de bör uppmärksammas speciellt.

De författningar som utfärdas av riksdag och regering är ofta mycket allmänt hållna. I plan- och bygglagen sägs t ex följande (kapitel 3, paragraf 1): "Byggnader skall placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Byggnader skall ha en yttre form och färg, som är lämplig för byggnaderna som sådana och ger en god helhetsverkan." Lagen innehåller vidare bestämmelser som i liknande allmänna ordalag syftar till att i bebyggelsen åstadkomma trevnad, hygien, säkerhet, energihushållning, tillgänglighet, god avfallshantering, m m. Plan- och bygglagen kräver alltså att ett stort antal aspekter, såväl här nämnda som ytterligare åtskilliga, skall beaktas vid byggnaders utformning. Utöver plan- och bygglagen kan ytterligare författningar, och därmed ytterligare aspekter, aktualiseras vid prövningen av byggnadsärenden. Hänsyn till ytterligare miljöaspekter, till sysselsättningen, till fritidslivets behov, o s v, kan på så sätt föras in i bilden. Kort sagt, författningarna stipulerar i allmänna ordalag att en lång rad hänsyn skall tas, att olika aspekter skall vägas mot varandra.

Att bedömningarna i den angivna bemärkelsen måste bli komplicerade är alltså uppenbart. Och friheten sammanhänger naturligtvis med att författningarna, just eftersom de avser så många aspekter, nästan med nödvändighet måste vara vaga. Det är knappast möjligt att skriva en författning som på ett entydigt sätt talar om exakt hur miljö-, sysselsättnings-, estetiska, o s v, aspekter, skall vägas mot varandra.9 Men denna vaghet innebär då också att författningarna binder beslutsfattarna bara i begränsad utsträckning. De får ett betydande spelrum för personliga bedömningar och personligt tyckande. I den mån så är fallet innebär det också, i synnerhet då det gäller tjänstemän eller allmänrepresentanter, att de offentliga beslutens politiska eller demokratiska förankring är svag.10

För undvikande av missförstånd skall kanske sägas att den påtalade vagheten framför allt gäller författningar som utfärdas av riksdag och regering. Andra författningar, t ex byggnormen och dess efterföljare nybyggnadsföreskrifter, ger i stora stycken exakta besked om hur byggnader får och inte får se ut. Men även om dessa författningar formellt fastställes av regeringen, så utarbetas och utfärdas de av planverket, d v s de tillkommer i realiteten under precis den frihet jag talat om ovan. Författningarna utgör alltså, om man så vill, en illustration till tesen om den självständiga myndighetsmakten med svag demokratisk förankring.

Jag skall avsluta behandlingen av det fasta realkapitalet i allmänhet med en principiellt viktig fråga som jag hittills lämnat obeaktad. Jag kommer emellertid bara att antyda dess innebörd. Något svar, och i all synnerhet något välgrundat och precist svar, kan jag inte ge. Vad det gäller är relationerna inom det offentliga, och då framför allt mellan staten och kommunerna. Vad innebär styrningen av det fasta realkapitalet med hänsyn till förhållandet mellan dessa offentliga maktcentra?

När man talar om styrning så föreställer man sig normalt att det finns någon som styr och någon som styrs. Styrandet har i den bemärkelsen en riktning. Styrandet innebär vidare att den som styrs, just genom styrandet, beter sig annorlunda än styrningen förutan Men även om den styrdas beteende alltså förändras så kan denne uppleva situationen på mycket olika sätt. En möjlighet är att styrningen uppfattas som ett intrång, att den som styrs känner sig tvingad att göra något mot sin vilja. För den styrda blir styrningen då något negativt, styrningen kan ses som uttryck för en konflikt, Men det är också möjligt att den styrda istället tycker att styrningen ger erforderliga och värdefulla riktlinjer eller normer. Styrningen upplevs då som något positivt och kan närmast betraktas som en form av samarbete mellan den styrande och den styrda.

Att staten när det gäller investeringar i fast realkapital styr enskilda och privata företag är uppenbart, och den styrningen upplevs antagligen ibland som något negativt, ibland som något positivt. Att kommunerna styr privata objekt på samma sätt är också uppenbart. Men, och det är den intressanta frågan, hur skall man se på förhållandet mellan staten och kommunerna? Är det så att staten styr kommunerna? Eller är det snarare så att staten och kommunerna utgör ett sammanhängande offentligt helt utan interna styrrelationer?

Frågan kompliceras av det påtalade förhållandet att styrning inte med nödvändighet innebär konflikt. Det nära och åtminstone ibland smidigt löpande samarbetet mellan stat och kommuner utesluter alltså inte att någon form av styrning likväl äger rum. Antagligen kan båda alternativen vara riktiga. I vissa sammanhang kan staten och kommunerna betraktas som ett sammanhängande helt som styr privata objekt av olika slag. Särskilt tydlig blir den aspekten då statliga beslutsfunktioner direkt delegeras till kommuner. Som exempel kan nämnas uppgiften att fördela det energisparstöd som ingick i 1978 års energisparplan för befintlig bebyggelse, vilken anförtroddes åt kommunerna. Även den samtidigt införda (numera avskaffade) statsfinansierade kommunala rådgivnings- och besiktningsverksamheten kan ses som exempel på samma sak. I dessa sammanhang framstår kommunerna närmast som en lokal statsförvaltning. I andra sammanhang är det emellertid rimligare att se staten och kommunerna som åtskilda och säga att staten faktiskt styr kommunerna. I en del av dessa fall kan staten och kommunerna t o m ha skilda intressen, varvid den statliga styrningen innebär tvång gentemot kommunerna.

Jag lämnar nu det fasta realkapitalet i allmänhet för att övergå till speciellt de fasta energiinvesteringarna. De medel som utvecklats efter råoljeprishöjningen 1973/74 för att styra investeringar kan i stor utsträckning karakteriseras som påbyggnader på den omfattande och vittförgrenade apparaten för investeringsstyrningen i allmänhet. I stora stycken har redan existerande styrmedel kompletterats så att även energihänsyn blivit beaktade. Styrningen av energiinvesteringar utförs därför också i betydande utsträckning av samma organ och personer som styr investeringar i fast realkapital i allmänhet. Energiaspekten har vävts in i det redan existerande regleringssystemet. De beslutsfattare som tidigare vägde samman ett stort antal aspekter i sina bedömningar har fått ytterligare en aspekt att ta hänsyn till, nämligen energiaspekten.

På sitt sätt är naturligtvis denna påbyggnad eller invävning av energiaspekten naturlig. Å ena sidan har ju praktiskt taget alla investeringar i fast realkapital en energiaspekt. Om man t ex lägger ett bostadsområde på ett visst ställe, istället för på ett annat, så påverkas därigenom drivmedelskonsumtionen i samhället. Å andra sidan har praktiskt taget alla investeringar i fast energikapital, förutom en energiaspekt, också andra beaktansvärda aspekter. Större energiinvesteringar kan t ex bedömas med hänsyn till sysselsättningseffekter, regionala konsekvenser, miljöpåverkan, o s v.

I redogörelsen för hur energiaspekten vävts in i det existerande regleringssystemet börjar jag med författningarna. För att förändringen skall framgå tydligt är det därvid lämpligt att till en del se på de författningar som nu ersatts av plan- och bygglagen och nybyggnadsföreskrifterna, nämligen de tidigare bygglagen, byggstadgan och byggnormen. Till stor del vävdes nämligen energiaspekten in redan i dessa tidigare författningar. Invävningen har sedan bestått också i de nya lagarna.

Riktlinjerna för den fysiska riksplaneringen innehöll på sin tid bestämmelser av betydelse för energiförsörjningen, bl a bestämmelser om vilka vattendrag som får byggas ut och vilka platser som får utnyttjas för kärnkraftverk. Det fortsatta riksplanearbetet går längre och syftar bl a till att upprätthålla handlingsberedskap för introduktion av nya energikällor. I den nya naturresurslagen sägs sålunda (kapitel 2, paragraf 8): "Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för ... energiproduktion, energidistribution skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar."

Den dåvarande bygglagen kompletterades energimässigt genom 1975 års energipolitiska beslut. I paragraf 136 a stipulerades redan tidigare att tillkomst och lokalisering av vissa typer av industrier skulle prövas av regeringen. 1975 beslöts att, utöver vad som tidigare sades i paragrafen, även industrier som var "av väsentlig betydelse för hushållningen med energi" skulle prövas av regeringen. Hur prövningen skulle gå till sades det ingenting om. Paragrafen har numera ersatts av motsvarande, men utförligare, bestämmelser i den nya naturresurslagen (kapitel 4).

Från åtminstone formell synpunkt innebar kompletteringen av bygglagen 1975 att regeringen fick ett utomordentligt starkt styrinstrument i sina händer. Förändringen gjorde t ex kommunala energianläggningar prövningspliktiga. I princip kunde därför regeringen på egen hand göra upp t ex värmeplaner för olika kommuner och därefter bevilja tillstånd enbart för anläggningar som överensstämde med dessa planer. Även om det inte gått till så i praktiken, så förefaller det inte otänkbart att själva möjligheten kunde påverka förhållandet mellan staten och olika styrobjekt som t ex kommuner. Det är lätt att tänka sig att den nya bestämmelsen i bygglagen gjorde de styrda mer följsamma än de annars skulle varit.

Även den dåvarande byggnadsstadgan kompletterades efter 1975 med energibestämmelser av skilda slag. T ex infördes bestämmelsen att om "en byggnad för stadigvarande bruk innehåller bostads- eller arbetsrum och är avsedd för annat ändamål än fritidsändamål, skall byggnadens uppvärmningssystem i skälig utsträckning utformas så att det utan omfattande ändringar kan användas för uppvärmning med skilda energislag som är lämpliga från allmän energisynpunkt" (paragraf 44 a). Formuleringarna återkommer i motsvarande paragraf i den nya plan- och bygglagen (kapitel 3, paragraf 3). Den vaghet som jag tidigare talat om i min karakteristik av de berörda författningarna finns uppenbarligen också här. Vad menas t ex med "skälig utsträckning" och med "allmän energisynpunkt"?

Också byggnormen påverkades kraftigt av den nya energipolitiken. Åtskilliga bestämmelser som syftade till att minska energikonsumtionen i byggnader infördes.

Jag nämnde tidigare att kommunerna enligt plan- och bygglagen skall planera markanvändningen och byggandet inom sina områden. Genom lagen om kommunal energiplanering har dessa planeringsskyldigheter utökats till energiområdet. I sin ursprungliga form stiftades lagen 1977 varefter den reviderats 1981 och 1985.

I den ursprungliga lagen (Ref. 28) stipulerades att kommunerna i sin planering skulle "främja hushållningen med energi samt verka för en säker och tillräcklig energitillförsel". Lagen refererade alltså till den redan existerande kommunala planeringen och sade att den även skulle inbegripa energihänsyn. Däremot sades ingenting om hur energiplanerna formellt skulle vara beskaffade eller vilken allmän inriktning de skulle ha, ja det krävdes inte ens att det i formell bemärkelse skulle finnas några planer. 1981 reviderades lagen (Ref. 36) genom tillägget att det i varje kommun skulle finnas en plan för reduktion av speciellt oljeanvändningen. För att planerna skulle få en bred politisk förankring krävdes också att de fastställdes av respektive kommuns fullmäktige. I själva lagen sades ingenting om hur omfattande reduktionen skulle vara men i propositionen presenterades en del siffror. Bakgrunden till 1981 års revidering var bl a att den tidigare lagen inte resulterat i kommunala energiplaner i den utsträckning statsmakterna önskat. Lagändringen 1985 (Ref. 41) slutligen innebar att kravet på en oljereduktionsplan utvidgades till ett krav på en total plan för tillförsel och användning av energi. Även denna mera omfattande plan skulle fastställas av kommunfullmäktige. I själva lagen står ingenting om hur planen formellt skall vara beskaffad. I propositionen sades emellertid att planerna måste "innehålla vissa mål som kommunerna vill uppnå på energiområdet" och att formuleringen av dessa måste utgå från "de övergripande nationella målen för energipolitiken". I propositionen sades det också vara "nödvändigt för kommunen att i sin planering beakta även verksamheter som är ordnade på sådant sätt att kommunen endast indirekt kan påverka hur de skall bedrivas". Privata verksamheter - t ex privat bilkörning - skulle alltså inbegripas i den kommunala planeringen.

Eftersom lagen om kommunal energiplanering inte innehåller några påtagliga bestämmelser om planernas innehåll så kan den knappast betraktas som ett instrument för direkt styrning av energiinvesteringar i kommunerna. Snarare kan den ses som ett medel för insamling av information om planerade investeringar - ett regeringens insynsinstrument. Då så anses påkallat kan regeringen gripa in för att ändra planerna.

I samband med den kommunala energiplaneringen bör ändringar i ellagen som gjordes 1977 och 1985 nämnas. Ändringarna innebär en uppluckring av den leveransskylighet som stipuleras för distributionsföretag med koncession. Motivet för den ursprungliga ändringen 1977 var att kommunernas värmeplanering inte skulle kunna störas av enskilda hushåll eller företag. Om t ex en kommun planerade för fjärrvärme i ett område så skulle, menade man, underlaget inte kunna minskas, och ekonomin i projektet därigenom äventyras, genom att enskilda hushåll i området på eget bevåg installerade elvärme eller eldrivna värmepumpar. 1985 preciserades ändringen så att distribution av elkraft enbart kunde vägras om kommunen uttryckligen fastställt att värmepumpar eller elvärme inte skulle installeras i området ifråga.

Den ändrade ellagen i kombination med planeringsrättigheterna sätter kraftfulla medel för marknadsingrepp i kommunalpolitikernas händer. Med hjälp av lagarna kan politikerna inte bara bestämma var fjärrvärmesystem skall anläggas utan också skära av en del konkurrerande uppvärmningsalternativ. Detta kan vara värt att notera för den som tror att politiker har ett egenintresse - ett maktintresse - av att utvidga det område eller de verksamheter som de kontrollerar. Möjligen kan man i det perspektivet t o m se fjärrvärmeutbyggnaden som en "räddning" sedan det stora bostadsbyggandet avslutats.

Utöver de nämnda kompletteringarna av existerande lagar har en del nya energiinriktade lagar också stiftats under senare år. Ett exempel är rörledningslagen från 1978, enligt vilken det krävs särskild koncession för rörledningar längre än 20 kilometer för fjärrvärme, naturgas, råolja och oljeprodukter. "Koncession får", enligt lagen, "meddelas endast om det från allmän synpunkt är lämpligt att ledningen framdrages och begagnas". Vad som avses med "allmän synpunkt" framgår inte av lagen.

Ett annat exempel är fastbränslelagen som stiftades 1981 och ändrades 1984. I sin ursprungliga form stipulerade lagen att större eldningsanläggningar skall utföras så att de kan eldas med fast bränsle, och mindre anläggningar så att de kan eldas med fast inhemskt bränsle utan omfattande ombyggnadsarbeten eller kompletteringar. Gränsen mellan större och mindre anläggningar sattes vid en årlig bränsleförbrukning på 180 terajoule, vilket ungefär motsvarar 5000 m3 olja. Dispens från lagen kan ges då fastbränsleeldning ger "särskilt höga" kostnader eller "stora miljöproblem". Ändringen 1984 innebar kraftiga restriktioner med hänsyn till det fasta bränslet kol. Eldningsanläggningar som är större än 500 kW - vilket motsvarar ungefär två procent av den tidigare storleksgränsen - får inte utföras för kol som huvudsakligt bränsle utan tillstånd. Sådant kan enligt lagen ges endast om det är förenligt "med av riksdagen antagna energipolitiska riktlinjer för introduktion av kol". I sin nuvarande utformning innebär lagen alltså bl a att nya förbränningsanläggningar med större bränsleförbrukning än 180 terajoule per år som regel skall byggas för att kunna eldas med åtminstone något annat fast bränsle än kol. Beslut enligt lagen, och tillsyn av dess efterlevnad, sköts av regeringen eller genom delegation av statens energiverk.

Efter författningarna kommer jag till de ekonomiska styrmedlen. Under åren efter råoljeprishöjningen 1973/74 har betydande belopp avsatts som lånegarantier, lån och bidrag för att påverka investeringarna i fast energikapital. Det exakta beloppet är svårt att uppskatta, bl a beroende på att delar av stödet inte renodlat avser energiändamål11. Med breda osäkerhetsmarginaler torde dock det över åren ackumulerade beloppet kunna skattas till ca 10 miljarder kronor.

Det första beslutet om stöd till energiinvesteringar togs av riksdagen 1974 (Ref. 18). Stödet gällde energisparåtgärder av olika slag, framför allt avseende bostadsuppvärmning. Efter detta har flera likartade beslut tagits - kanske kan framför allt beslutet 1978 nämnas genom vilket beloppen höjdes avsevärt (Ref. 29). Så småningom kom stora delar av energisparstödet att inordnas i ett allmänt bostadspolitiskt program, det s k ROT-programmet (Reparation, Ombyggnad, Tillbyggnad), som bl a syftade till förnyelse av det existerande bostadsbeståndet och till att förse byggnadsarbetare med avtalsenliga löner. Beslut om detta togs 1983 (Ref. 38).

Vid sidan om energisparstödet infördes efter hand också stöd till investeringar som på ett eller annat sätt ledde till oljeersättning, t ex investeringar i solvärme, torv- och flisförbränning. Det första beslutet av detta slag fattades 1980 (Ref. 35). Vid det tillfället bildades också den s k oljeersättningsfonden. Vid några tillfällen har vidare åtgärder vidtagits för att stimulera fjärrvärmeutbyggnaden - ett första beslut av detta slag togs 1977 och ett andra och mera omfattande 1982 (Ref. 27 och 37).

Stödformerna har varit mycket svåröverskådliga - villkoren har på ett ytterligt detaljerat sätt varit beroende av sådant som vem som skall göra investeringen, var den skall göras, vilken typ av investering det gäller, tidpunkten för investeringen, o s v. Denna sida av stödet har jag emellertid redogjort för på annat håll och skall inte trötta läsaren ytterligare med här (Ref. 7, s 34 ff).

De myndigheter som hanterar energisparstödet inklusive ROT-pengarna är i huvudsak desamma som för bostadsstöd i allmänhet, d v s bostadsstyrelsen, länsbostadsnämnder, och kommunala byggnadsnämnder. Stödet för oljeersättande åtgärder, inklusive fjärrvärmestödet, hanteras framför allt av statens energiverk som i detta hänseende fortsätter den tidigare oljeersättningsfondens verksamhet. Under några år spelade också den speciella energiupphandlingsdelegationen en väsentlig roll. Delegationen, som tillsattes i samband med riksdagsbeslutet om investeringsstöd i december 1982 (Ref. 37), hade bl a i uppgift att vid större investeringar spela en förmedlande roll mellan beställare och tillverkare och därvid utöva en energipolitisk styrfunktion. Delegationen leddes av energiministerns statssekreterare.
 

STIMULANS AV FORSKNING OCH UTVECKLING

Stimulans av forskning och utveckling ingår som ett viktigt inslag i energipolitiken men stimulansen kan också ses som ett led i forskningspolitiken. Förståelsen av energiforskningen underlättas därför av kännedom om de allmänna forskningspolitiska idéerna, framför allt beträffande den s k sektorforskningen (Ref. 59 och 61).

I sektorforskningens idéer ingår föreställningen att samhället kan delas in i ett antal sektorer, varav energisektorn är en. För varje sektor tänker man sig vidare att det finns mål, vilka satts upp av de centrala statsmakterna. Uppgiften att praktiskt förverkliga målen har emellertid i sektorfilosofin delegerats till olika myndigheter inom sektorn. Statsmakterna begränsar sig till att formulera mål för sektorerna och förser därefter underliggande myndigheter med ekonomiska resurser för att efter eget gottfinnande förverkliga målen. De många enskilda avgörandena lämnas i myndigheternas händer. I sitt agerande för att, som det brukar heta, utveckla sektorn, kan myndigheterna därvid bl a beställa forskning, t ex från universitet och högskolor men i princip också från företag, fristående forskningsinstitut, o s v. Den forskning som sektormyndigheterna beställer kan enligt teorin tjäna sektorn på olika sätt. En möjlighet är att forskningen ger resultat som kan utnyttjas för målformulering och planering; en annan att forskningen leder till utveckling av hårdvara som bedöms angelägen för sektorn, inom energisektorn t ex fungerande och ekonomiska solvärmeanläggningar.

Efter råoljeprishöjningen 1973/74 har riksdagen fattat fem stora energiforskningsbeslut. Det första kom 1975 och var en del i det årets stora energipolitiska beslut. Om forskning och utveckling i allmänhet uttryckte sig propositionsförfattaren så här (Ref. 20, s 431): "Forskning och utveckling har inom varje samhällssektor flera syften. Den skall för det första underbygga sektorplaneringen och därigenom bidra till att ge statsmakterna tillräcklig handlingsfrihet på lång sikt. Den behöver därför bedrivas på stor bredd. Den skall för det andra bilda underlag för statsmakternas beslut om utvecklingen inom de olika sektorerna. Den skall för det tredje vara ett av medlen för ett effektivt genomförande av den beslutade utvecklingen." Efter detta lät det om speciellt energiforskningen bl a så här: "En bred satsning på forskning och utveckling inom energiområdet är således en nödvändig del av en energipolitik som syftar till att på sikt förändra det nuvarande energiförsörjningssystemet i riktning mot återhållen energikonsumtion och mot en tryggare energiförsörjning. Forskning och utveckling är emellertid härutöver ett medel för att öka effektiviteten i det befintliga systemet och har därför betydelse även på kortare sikt./ För att ge samhället underlag för fortsatta ställningstaganden, för att underbygga statsmakternas handlingsfrihet och för att insatserna skall kunna göras målmedvetet och effektivt krävs en samlad, långsiktig planering av forskning och utveckling inom energiområdet." Skrivningarna i 1975 års proposition präglades alltså av sektorforskningens allmänna teori. Forskningens betydelse såväl som planerings- och beslutsunderlag som för utveckling av sektorn betonades.

Det andra energiforskningsbeslutet togs 1978 (Ref. 30). Beslutet var p g a tillfälligheter isolerat i den bemärkelsen att det varken ingick i något större energi- eller forskningspolitiskt beslut. Det tredje energiforskningsbeslutet togs 1981 samtidigt med det stora energipolitiska beslutet samma år. Det fjärde energiforskningsbeslutet kom 1984 och togs till skillnad från de tidigare inom ramen för ett allmänt forskningspolitiskt beslut (Ref. 40). Detsamma gäller det femte beslutet som togs 1987 (Ref. 46).

Att den yttre ramen för energiforskningsbesluten övergått från energipolitiska till forskningspolitiska beslut skulle kunna diskuteras med utgångspunkt från sektorforskningens grundläggande idéer. Här skulle emellertid en sådan diskussion leda in på sidospår. Det i detta sammanhang väsentliga är att energiforskningsärenden hela tiden, och med likartade motiveringar, delegerats från regering och riksdag till underställda ansvariga myndigheter.

I stora drag har riksdagsbesluten inneburit att bestämda anslag fördelats på s k huvudprogram. I det senaste riksdagsbeslutet var dessa program med sina respektive ansvariga organ följande: (1) industriens energianvändning, styrelsen för teknisk utveckling (2) energianvändning för bebyggelse, byggforskningsrådet (3) energitillförsel, statens energiverk (4) energirelaterad grundforskning, naturvetenskapliga forskningsrådet och styrelsen för teknisk utveckling, samt (5) allmänna energisystemstudier, energiforskningsnämnden (Ref. 46). Vid sidan om huvudprogrammen finansieras också en mindre del av energiforskningen inom ramen för ordinarie anslag till vissa myndigheter. Man talar här om "integrerade insatser". Ett exempel är den "energirelaterade transportsystemforskningen" under tranportforskningsberedningen.

Under tiden för de första fyra energiforskningsbesluten, d v s från 1975 och fram till halvårsskiftet 1987, anslogs sammanlagt ca 3,8 miljarder kronor till forskning och utveckling inom energiområdet. För den nu just inledda treårsperioden är anslaget 1,1 miljarder kronor.

Sektorforskningens idéer är lösliga och lätta att kritisera. Redan själva sektorbegreppet kan ifrågasättas. Vad är egentligen en sektor för något? Kan samhället verkligen på något meningsfullt sätt delas in i sektorer? På fundamentala frågor av detta slag ger sektorforskningsteorin inga svar12. Sektorbegreppets oklarhet leder i sin tur till att föreställningen om sektormål kan ifrågasättas. Om man inte vet vad en sektor är kan man rimligen inte heller veta vad målet för en sådan företeelse är för något, eller hur ett sådant mål kan eller bör formuleras. I detta sammanhang gäller frågorna speciellt energisektorn och dess mål. Vad är energisektorn i det svenska samhället för något? Vad består den av? Är den identisk med det s k energisystemet (och vad är det i så fall för något?), eller består den av något annat? Vad har den för mål?

Jag släpper här de övriga oklara punkterna och går direkt på målfrågan. Antingen överensstämmer sektorns mål med de mål som beskrivits i kapitel 5, men i så fall har de, precis som jag skildrat där, med tiden blivit allt diffusare, eller också är målen något annat, men i så fall vet vi inte vad. Under alla förhållanden är alltså målen oklara. Detta är av stor betydelse för sektorresonemanget, ty enligt den grundläggande filosofin skall ju statsmakterna vid delegeringen av beslutsuppgifter till underliggande myndigheter inte bara förse dessa med ekonomiska resurser utan också med mål. I praktiken får myndigheterna emellertid bara ekonomiska resurser och vissa allmänt formulerade uppgifter. Några mål som är så precisa att de kan tjäna som väsentlig vägledning då uppgifterna löses erhåller myndigheterna inte. Delegeringen är öppen och oklar. Myndigheterna vet att de inom varje programområde skall beställa forskning och utveckling för vissa preciserade belopp, men därutöver är riktlinjerna vaga. De oklara målen avspeglar sig f ö tydligt i energiforskningsnämndens utvärderingar av energiforskningen. Famlandet efter värderingskriterier är ett påtagligt inslag i dessa rapporter13.

Mitt påpekande om sektorbegreppets oklarhet är inte någon spetsfundighet av enbart akademiskt intresse. Att man inte vet vad en sektor är för något, och följaktligen inte heller vad det innebär att utveckla en sådan, betyder ju också att programorganen inte vet särskilt väl varför de bedriver sin verksamhet. Låt mig illustrera med en industrijämförelse. När ett företag startar ett forsknings- eller utvecklingsprojekt så har det klara föreställningar om vad det skall göra om, som det hoppas och tror, projektet leder till positiva resultat. Det ser för sig eventuell ytterligare utveckling, prototyptillverkning, marknadsföring, försäljning och vinster. Någonstans kan utvecklingen naturligtvis avvika från företagets önskningar och planerna kan också genom olika omständigheter ändras efter hand. Men det viktiga är att företaget i varje ögonblick ser projektet inordnat i ett större, konkret och meningsfullt marknadssammanhang. I princip är vägen från projekt till praktisk nytta klart utstakad. Så är det inte med de statliga energiforskningsprojekten. När t ex byggforskningsrådet satsar på ett solvärmeprojekt så beror det på att en majoritet av riksdagsmän, och möjligen också handläggarna på rådet, har allmänna föreställningar om solvärmens samhällsnytta. Vad rådet skall göra om projektet i dess ögon ger positiva resultat har det endast diffusa föreställningar om. Någon motsvarighet till företagets gripbara marknadssammanhang finns inte. De statliga energiforskningsprojekten är i stor utsträckning projekt i återvändsgränder.

Jag har nu beskrivit hur energiforskningsbesluten fattas och i samband därmed diskuterat sektorforskningens idéer. Däremot har jag inte kritiserat den grundläggande föreställningen att offentligt stöd till forskning och utveckling inom energiområdet behövs. Jag lämnar också det temat i huvudsak åt sidan här eftersom jag behandlat det i annat sammanhang (Ref. 7, s 67 ff). Det vore emellertid fel att undanhålla läsaren det praktiskt taget enda ställe i de energipolitiska dokumenten där argument faktiskt anförs för att staten skall stimulera forskning och utveckling.

Dokumentet är 1975 års energipolitiska proposition och argumenteringen denna (Ref. 20, s 431): "Intressentstrukturen inom energiförsörjningssystemet kännetecknas av att produktionssidan domineras av ett fåtal resursstarka parter medan konsumenterna är många och till stor del resurssvaga. Detta förhållande medför att det på produktionssidan finns förutsättningar för att producenterna i betydande utsträckning själva finansierar och organiserar sina forsknings- och utvecklingsinsatser. Forskningsarbetet blir dock ofta bundet till redan utnyttjade energikällor och har i hög grad kommit att bygga på tillväxtsträvanden och trendframskrivning av konsumtionsutvecklingen. Utveckling av nya, alternativa energikällor på lång sikt måste därför liksom utveckling av inhemskt tillgängliga ersättningar för importerade energiråvaror falla på samhället. På konsumtionssidan saknas i betydande utsträckning naturliga beställare av forskning och utveckling och sådan verksamhet kommer därför inte till stånd utan att statsmakterna träder in och finansierar och organiserar de insatser som behövs."

Stora och resursstarka företag är alltså så konservativa, konventionella och fantasilösa att de inte som staten kan förväntas satsa långsiktigt och på nyheter, det är det ena argumentet. Utan att ta upp någon detaljerad diskussion så är det befogat att fråga om detta verkligen stämmer med vad vi vet om stora företag, t ex inom den elektriska industrin eller oljebranschen. Åtminstone mig förefaller dessa företags forskningsinsatser ofta imponerande - kanske kan Aseas utveckling av tekniken för högspänd likström nämnas som ett exempel av många. Är det verkligen sannolikt att staten är så mycket bättre?

På konsumtionssidan krävs statens insatser istället därför att konsumenterna är så många och resurssvaga att de inte kan beställa någon forskning, det är det andra argumentet. Men är konsumenter verkligen beroende av att kunna beställa forskning? Inom såväl energiområdet som andra områden får konsumenterna ständigt tillgång till nya produkter som kommit till stånd genom stora forsknings- och utvecklingsinsatser, t ex bilar, elektronik, optik, o s v, utan att de någonsin beställt någon forskning. Det tycks som om forskningen kommer till stånd i alla fall - och utan statens medverkan.
 

KAMPANJER

Kampanjer har som styrmedel betraktade mycket speciella egenskaper. Till dessa hör att det ibland kan vara svårt att säga vem som styr och vem som styrs, d v s kampanjerna är i viss bemärkelse oriktade. Nära sammanhängande med detta är att vem som helst - inte bara offentliga organ - kan starta kampanjer.

Låt mig illustrera med en tänkt av myndigheterna igångsatt energisparkampanj. När en enskild person träffas av kampanjen är det möjligt att han eller hon påverkas och börjar spara. Men det är inte nog med att personen själv på detta sätt intensifierar sitt sparande. Att så sker är ju ett tecken på att personen tagit till sig och anammat budskapet, och därifrån behöver steget inte vara långt till att personen i sin tur för det vidare. Från att ursprungligen ha varit styrd, blir alltså personen också en som styr. De som denna person styr kan därefter i sin tur genomgå samma förändring, o s v. Eftersom vem som helst kan starta kampanjer är det också tänkbart att styrmedlet ursprungligen utnyttjades av någon annan än myndigheten i mitt exempel. Myndigheten kan ju ha påverkats av en kampanj som startats av t ex någon fristående privat sammanslutning eller inom massmedia.

Med hänsyn till kampanjer kan det alltså vara svårt eller omöjligt att klart fördela rollerna mellan aktörer som styr och sådana som styrs. Istället för en enkelriktad styrrelation kan det vara fråga om ett allmänt stämningsläge i vilket alla deltagande på olika sätt stimulerar - eller kanske t o m hetsar upp - varandra. Vem som egentligen påverkar, och vem som påverkas, kan vara i grunden oklart. Ibland kanske det enda påtagliga är att en allmän stämning till förmån för något visst beteende, t ex energisparande, växer fram.

De angivna egenskaperna hos kampanjer framträder klarare i kontrast mot andra styrmedel, t ex lagar eller skattebaserade ekonomiska incitament. Dessa senare styrmedel kan av konstitutionella skäl bara införas av offentliga organ och det är därför i sådana fall alltid klart att det är de som styr - styrrelationen är alltså riktad. Till detta kan fogas att den som låter sig styras gör det därför att han eller hon, om det gäller lagar, är tvungen till det, eller därför att det, om det gäller skattebaserade ekonomiska incitament, framstår som rationellt i snäv ekonomisk bemärkelse. Följsamheten behöver däremot inte bero på någon djupare övertygelse om handlandets riktighet, vilket följsamhet mot kampanjbudskap normalt gör.

Kanske kan man tycka att de speciella egenskaperna gör det obefogat att alls ta upp kampanjerna bland de energipolitiska styrmedlen, men det vore knappast rimligt. I själva verket spelar kampanjer, liksom dem i angivna avseenden närstående styrmedel som utbildning, information och rådgivning, en stor roll i statsmaktemas hantering av styrproblemet. I sina strävanden att påverka enskilda aktörers agerande utnyttjar statsmaktema förekommande stämningar, och försöker också själva förstärka eller bygga upp sådana stämningar. Att lämna kampanjerna utanför diskussionen skulle därför ge en missvisande bild av de faktiska förhållandena.

Vilka fördelar för statsmaktema har då kampanjer i jämförelse med andra styrmedel? En möjlighet är att kampanjer ofta uppfattas som förhållandevis smidiga. Jag har redan nämnt att följsamhet gentemot kampanjbudskap i allmänhet är förenad med övertygelse om budskapets riktighet. Styrning med hjälp av kampanjer innebär därför förhållandevis lite tvång. Rimligen är denna smidighet tilltalande, naturligtvis under förutsättning att en reell styreffekt faktiskt uppnås. Nära denna synpunkt ligger det förhållandet att andra styrmedel som t ex energiskatter kan behöva doseras orimligt starkt för att få någon påtaglig styreffekt. Antag t ex, vilket åtminstone på kort sikt i huvudsak är riktigt, att efterfrågan på bensin är relativt prisokänslig. En höjning av bensinskatten påverkar då bensinkonsumtionen endast måttligt, men kan samtidigt orsaka inkomstöverföringar som väcker irritation. En kampanj som har förutsättningar att bli framgångsrik kan därför uppfattas som ett attraktivt alternativ.

En annan från statsmakternas synpunkt möjligen tilltalande egenskap hos kampanjer är deras betydelse för samordningen av övriga styrmedel. Som framgått tidigare hanteras ju åtskilliga styrmedel av en decentraliserad och spridd administration under oklara direktiv. Kampanjer kan tänkas förse de myndigheter och personer till vilka styrmedelshanteringen delegerats med information som gör delegeringen mindre oklar. Kampanjerna kan tänkas skapa en allmän atmosfär, ett allmänt klimat, som innesluter och samordnar hanteringen av övriga styrmedel. Men detta förutsätter naturligtvis att kampanjbudskapen är rimligt klara och motsägelsefria - och det är de kanske inte alltid.

Inom energiområdet är kampanjliknande verksamheter inte ovanliga. Energisparkommittén drev vid tiden kring det första stora energipolitiska beslutet en omfattande och påkostad energisparkampanj (Ref. 20, s 120). Vid sidan om riksomfattande kampanjer har även regionala sådana förekommit. I en skrift från energiforskningsnämnden skildras t ex kampanjer i Falun och Gagnef (Ref. 66, s 142 ff). I Falun, står det, har kommunens informationssekreterare och energisparrådgivare tagit en rad initiativ. "Man har tagit fram en särskild symbol för Faluns energisparande och spritt den med bl a dekaler. Man har haft teckningstävlingar i skolorna. Man har haft affischkampanjer och delat ut broschyrer och kristalltermometrar". Kommunens energisparkommitté har också utlyst en pristävling med mottot "Vi kan alla spara energi. 5000:- för en bra idé" samt försökt "föra in tävlingen som ett samtalsämne i hemmen via skolbarnen". Som senare exempel på kampanjliknande verksamhet kan den nuvarande energiministerns efter hand alltmer predikobetonade utläggningar anföras. En debattartikel i Dagens Nyheter om förestående förändringar av energisystemet avslutade hon t ex så här (Ref. 15): "Det här är ingen lätt uppgift. Den förutsätter att alla ställer upp med sin kunskap och med djärvhet och framsynthet i arbetet - det gäller de politiska partierna och folkrörelserna, men också forskare och tekniker, myndigheter och kommuner, industrier och kraftföretag. Gör vi det, så kommer vi att kunna åstadkomma resultat och alternativ som kan skapa nationell samling kring energipolitiken och miljöpolitiken!/ De av oss som sviker förväntningarna kommer att förverka sitt förtroende hos människorna."

Ett iögonenfallande inslag i en del kampanjer och kampanjliknande verksamheter är den ringa tilltron, ja rentav nedlåtande attityden, till människor i allmänhet. I skriften om energiplanering i Bergslagen (Ref. 66) sägs t ex med en typisk formulering att avsikten med en bedriven informationsverksamhet i Gagnef var att under ett år "pröva" om man kunde "aktivera invånarna". På ett annat ställe i samma skrift talas om den "grupp av småhusägare som är aktiva nog att själva fråga efter kommunens tjänster". Ett annat och återigen typiskt exempel kommer från en tidigare bostadsminister. I sin argumentering för den kommunala rådgivnings- och besiktningsverksamheten fastslog hon (Ref. 29, s 30): "Det är uppenbart att fastighetsägare i allmänhet inte kan följa utvecklingen på energisparområdet och själva bedöma vilka åtgärder som är mest angelägna att vidta i den egna byggnaden."

Även om kampanjer och likartade styrmedel spelar en stor roll inom energiområdet så är de inte begränsade till det. Det förefaller t o m som om kampanjer som startats av offentliga organ blivit ett allt vanligare fenomen i svenskt samhällsliv i allmänhet. Som exempel kan nämnas socialstyrelsens brödskivekampanj på sin tid, eller den kampanj som statens spardelegation bedrev 1986 och som innehöll förmaningar som "Längta lite till", "Behåll pengarna" och "Du kan hålla dig lite till".

Det är lätt att uppfatta denna utveckling som beklaglig. En uppenbar omständighet är att kampanjer av det slag det här handlar om ger väsentliga bidrag till ett av allmänt moraliserande och påträngande förmaningar präglat samhällsklimat. Karakteristiskt är det ständiga allmänna vädjandet till människors "solidaritet" och det eviga talet om att "ta sitt ansvar". För många människor är detta sannolikt något främmande och frånstötande. Men andra egenskaper hos kampanjsamhället kan vara allvarligare än detta allmänna obehag.

En möjligen viktig omständighet är att kampanjerna kan bidra till att ge samhällsdebatten, och också den allmänna intresseinriktningen, en enfråge-, eller i alla händelser fåfrågekaraktär. Ett eller bara några få ämnesområden fokuseras åt gången som t ex energifrågorna under stora delar av 1970- och 80-talen. Detta kan tänkas leda till att andra viktiga ämnesområden försummas.

En antagligen ännu betydelsefullare omständighet sammanhänger med den kampanjernas förmåga att komplettera oklar delegering till underordnade myndigheter som jag tidigare talat om. I själva verket är det inte bara oklar delegering som kan kompletteras på detta sätt utan oklara bestämmelser i allmänhet. I det perspektivet råder ett nära samband mellan ramlagar, kautschukparagrafer och generalklausuler å ena sidan, och åtminstone vissa kampanjer å den andra. Ju fler oklara regler man har desto viktigare kan kampanjerna på sätt och vis sägas bli. Men naturligtvis är en sådan utveckling otillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt. Oklara lagar bör inte preciseras genom kampanjer utan genom exaktare lagstiftning.
 

SAMMANFATTNING

Diskussionslinjen i detta kapitel har varit lång och vindlande, varför det är befogat att repetera de viktigaste resultaten utefter huvudriktningen.

Målen för energipolitiken består av allmänna riktlinjer som energihushållning och energisparande och styrproblemet är därmed av vad jag kallat den lätta typen. I detta ligger emellertid också att själva styruppgiften är oklar. Vare sig styrningen sker på central nivå eller delegerat så saknas fasta principer för den.

En del av styrningen sker på central nivå, d v s den genomförs av riksdag och regering. Framför allt gäller detta den styrning som riktas mot energivaror, vare sig det är fråga om ekonomisk styrning genom pålagor eller lagstiftning. För denna styrning utnyttjas egentligen inte någon underordnad byråkrati.

Andra delar av styrningen har delegerats till underlydande myndigheter i stor utsträckning. Detta gäller såväl de styrmedel som avser energikapitalvaror som de vilka består i stimulans av forskning och utveckling. I båda fallen har redan existerande byråkratier utnyttjats i stor omfattning. Endast i begränsad utsträckning har en ny speciell energibyråkrati byggts upp. Den största enheten i denna nya byråkrati är statens energiverk.

De styrmedel som avser energikapitalvaror kan i allt väsentligt betraktas som en påbyggnad på den stora och svåröverskådliga apparat som under lång tid skapats för att reglera investeringar i fast realkapital i allmänhet. Bland myndigheterna inom denna apparat kan nämnas bostadsstyrelsen, statens planverk, arbetsmarknadsstyrelsen, länsstyrelserna, de kommunala bostadsnämnderna, o s v. Delegeringen av energibeslut till dessa myndigheter innebär att de i sina överväganden förutom sådant som miljöaspekter, estetiska aspekter, konjunktur- och regionalpolitiska aspekter, o s v, fått ytterligare en aspekt att beakta, nämligen energiaspekten. Förutom de nämnda myndigheterna hanterar energiverket styrmedel som är riktade mot energikapitalvaror.

Även stimulansen av forskning och utveckling har i stor utsträckning delegerats till redan existerande forskningsfinansierande och -beställande organ. Styrelsen för teknisk utveckling, transportforskningsberedningen, byggforskningsrådet och naturvetenskapliga forskningsrådet hanterar sålunda energiforskningsmedel inom sina respektive områden. Inom några delområden opererar emellertid de nybildade organen statens energiverk och energiforskningsnämnden. De båda myndigheterna har dessutom en del samordningsuppgifter inom energiforskningen.

För lösningen av styrproblemen har alltså energipolitikerna i stor utsträckning utnyttjat redan existerande myndigheter. Framför allt har därvid två stora byråkratikomplex vilka vi kan kalla för investerings- respektive forskningsbyråkratin utnyttjats. De båda komplexen representerar delvis skilda administrativa kulturer. Utöver detta har emellertid några nyskapelser, framför allt statens energiverk, ansetts nödvändiga.
 

Slutnoter

1 Lagen om nedsättning av allmän energiskatt, SFS 1974:992, ändrad SFS 1983:1008.

2 En utförligare kritik av energipolitikernas sätt att ange skattesatser per energienhet finns i Ref. 7, s 31.

3 Mellan styrmotivet och det allmänt fiskala motivet råder ett slags konflikt. Ju priskänsligare efterfrågan på en vara är, desto lättare är det att styra användningen med pålagor, men desto sämre är varan därmed också som skatteobjekt. Beskattningen leder ju till att skattebasen krymper.

4 Se Ref. 7, s 67 ff. Några kritiska synpunkter finns också i avsnittet "stimulans av forskning och utveckling" senare i detta kapitel.

5 Den oro för låga oljepriser som framskymtar i citatet har artikulerats tydligare av andra energipolitiker och är värd en kommentar i sig. Under sin tid som chef för energiverket sade t ex Carl Tham att en oljeprisminskning "med 20 procent vore idealisk" (Ref. 11) - underförstått att ytterligare minskning kunde skapa problem. Den nuvarande energiministern har talat om "en omvänd oljekris" och menat att oljepriset "borde vara uppemot 20 dollar" (Ref.14). Våren 1987 varnade hon t o m i ett tal i Paris för att dagens låga oljpriser innebär "mycket allvarliga risker" (Ref. 17). Dessa uttalanden är fantastiska. Eftersom Sverige importerar all sin olja är det en självklarhet att praktiskt taget alla svenska medborgares välfärd blir högre ju lägre råoljepriset är. En av de få företeelser i Sverige som drabbas av låga oljepriser är energipolitiken - med sådana priser framstår den som ännu orimligare än annars. Det är detta som var Carl Thams och är Birgitta Dahls bekymmer.

6 Den oklarhet jag här talar om hänför sig till motiveringarna för pålagorna och skulle finnas även om besluten togs av en enda person. Till detta kommer emellertid en oklarhet som beror på att riksdagen består av många personer. Regerings- och riksdagsbeslut är i allmänhet inte uttryck för någon klar och entydig vilja. Att tro det är att göra sig skyldig till vad jag i fotnot 9 till kapitel 3 kallade det kollektivistiska misstaget. Bakom regerings- och riksdagsbeslut ligger ju i allmänhet en lång rad olika aktörer såsom fria opinionsbildare, ledarskribenter i massmedia, föreningsfunktionärer, väljare, politiker på olika nivåer i partihierarkierna, riksdags- och regeringsledamöter, tjänstemän runt om i skilda förvaltningar, o s v. Ur samspelet mellan dessa myriader av aktörer som styrs av skilda incitament, och som har viljor av varierande styrka och riktning, kommer besluten fram. Men dessa beslut är det enda resultatet av samspelet. I processen utkristalliseras inte någon högre vilja. Något enhetligt syfte som framtonar när stridsröken lagt sig slipas inte fram. Även efter beslutet är de många aktörerna och de stridiga viljorna allt som finns.

7 Den av riksdagen stiftade lagen om svavelhaltigt bränsle (SFS: 1976:1054) samt den därtill hörande av regeringen utfärdade förordningen om svavelhaltigt bränsle (SFS 1976:1055).

8 Även om bestämmelserna om svavelhaltiga bränslen riktar sig mot energivaror så är de knappast ett resultat av den energipolitik som utvecklats efter råoljeprishöjningen 1973/74. Snarare är de ett inslag i en miljöpolitik som började utformas långt tidigare (Lagen om begränsning av svavelhalten i eldningsolja, SFS 1968:551).

9 Att en beslutsfattare samtidigt och i ett sammanhang beaktar ett stort antal aspekter är i och för sig inget anmärkningsvärt. Detta är bl a karakteristiskt för många marknadsbeslut, d v s beslut som fattas av aktörer på marknader. Den person som figurerade i avsnittet "avvägningens möjlighet och innebörd" i kapitel 3 och som övervägde huruvida han skulle företa sig en bilresa sammanvägde t ex på detta sätt ett stort antal hänsyn. Av avgörande betydelse är emellertid om beslutet fattas på egna vägnar som i exemplet med bilresenären, eller om det, som i fallet med myndigheter med delegerade styruppgifter, fattas på vägnar av medborgare i allmänhet. I exemplet med bilisten menade jag att ett avvägningsbeslut som fattas på egna vägnar just därigenom får en speciell oomtvistlighet - den som berörs av beslutet är identisk med den som fattar det. Så är det förstås inte vid beslut på andras vägnar och därför innebär sådana beslut alltid i större eller mindre utsträckning intrång i andra människors angelägenheter.

10 Riksdagens formella möjligheter att delegera avgöranden avseende fast realkapital till regeringen och regeringen underställda myndigheter utvidgades väsentligt 1976 genom en ändring av regeringsformen. Enligt regeringsformens paragraf 3 är huvudregeln att "föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag", d v s genom av riksdagen beslutade bestämmelser. I paragraf 7 anges undantagen från huvudregeln i form av ett antal ämnen beträffande vilka regeringen kan"efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter". I denna undantagsparagraf infördes 1976 ämnet "utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö". Ref. 25, s 162 f)

11 Svårigheten illustreras väl av en replikväxling i Svenska Dagbladet hösten 1984. Centerpartisten Knut Nilsson kritiserade regeringen i form av Birgitta Dahl för att förmedlingen av energisparlån upphört p g a otillräckliga anslag (Ref. 8). Regeringen i form av Hans Gustafsson svarade då att anslagen inte alls minskat men att de istället ingick i ett allmänt bostadsförbättringsprogram (Ref. 9).

12 I själva verket är sektorbegreppet vilseledande eller förföriskt. Det leder till föreställningar om samhället som en prydligt uppskuren, d v s sektoriserad, tårta. Prydligheten består i att bitarna är skarpt avgränsade, att de inte överlappar varandra, och att de tillsammans täcker hela samhället. Men så fort man försöker föreställa sig "energisektorn", "transportsektorn", "utbildningssektorn", "miljösektorn", "vårdsektorn", "fritidssektorn", o s v, på detta sätt så inser man att "sektorerna" i realiteten griper in i varandra på ett oöverskådligt sätt, d v s att de inte i någon rimlig bemärkelse är sektorer.

13 Som exempel kan nämnas att energiforskningen inte ens bedöms uteslutande med utgångspunkt från energiförsörjningens behov, vilka dessa nu än är. Programorganen kritiseras också för att inte tillräckligt beakta effekterna av sin verksamhet på universitetens och högskolornas forskningsmiljöer. Energipolitiska kriterier kompletteras alltså på ett oklart sätt med forskningspolitiska sådana.