Home

Erik Moberg:
Svensk energipolitik, kapitel 8
© Erik Moberg och Svensk Energiförsörjning AB
 

Allmänt
Den samhällsekonomiska aspekten
Den statsfinansiella aspekten
Kommentar
Slutnoter
 

8. ENERGIPOLITIKENS EKONOMI
 

ALLMÄNT

Då man talar om energipolitikens ekonomi kan man avse olika saker . En möjlighet är att man tänker på vad som brukar kallas de samhällsekonomiska effekterna, d v s man intresserar sig för om energipolitiken på det hela taget gjort nytta eller skada, om människor i allmänhet fått det bättre eller sämre genom den. En annan möjlighet är att man istället tänker på konsekvenserna för offentliga organs, och då framför allt statens, finanser. Är politiken, kan man fråga sig, en inkomstkälla för staten eller tvärtom någonting som ger ett utgiftsnetto?

Jag skall ta upp båda dessa frågor här, men låt mig redan nu förutskicka att behandlingen blir summarisk, i synnerhet beträffande de samhällsekonomiska effekterna. En noggrann utredning av dessa effekter är en utomordentligt krävande uppgift, som förutsätter en annan typ av analys än den här gjorda. Huvudintresset i denna bok har ju riktats mot den politiska processen. En kartläggning av de samhällsekonomiska effekterna hade istället krävt en detaljerad genomgång av de olika energimarknaderna, d v s elmarknaden, marknaderna för oljeprodukter, o s v.
 

DEN SAMHÄLLSEKONOMISKA ASPEKTEN

I kapitel 2 såg vi att energipolitiken utformats med hänsyn till ett antal olika problem avseende betalningsbalans, beredskap, internationella spänningar, miljö, tömningshot och framtida handlingsfrihet. I kapitel 3 såg vi att tömningshotet och den framtida handlingsfriheten var skenproblem från politisk synpunkt, och att de internationella spänningarna och betalningsbalansen möjligen var problem men inte energipolitiska sådana.

Beredskaps- och miljöproblemen var däremot reella energipolitiska problem. Den föreslagna lösningsmetoden, d v s förverkligandet av målsatta kvantifierade energibalanser, var emellertid missriktad. Visserligen kunde den bidra till lösningen av de båda problemen men åtgärder direkt riktade mot respektive problem hade varit att föredra. Samma slutsats kunde dras även med hänsyn till de allmänna riktlinjer som efterträtt de kvantifierade balanserna som energipolitikens mål.

Även om det skulle föra för långt att här ta upp en diskussion om hur åtgärder direkt riktade mot beredskaps- och miljöproblemen skulle se ut, så är det uppenbart att de i stor utsträckning skulle vara av annat slag än det allmänna, decentraliserade och okoordinerade strävande efter sådant som energihushållning och oljeersättning som karakteriserar den nuvarande energipolitiken. Därmed är också sagt att den nuvarande politiken dels ger dåliga eller inadekvata lösningar på beredskaps- och miljöproblemen, dels att många av de marknadsförändringar som den leder till saknar betydelse för lösningen av de båda problemen. Förändringarna är direkta störningar, något negativt.

Det sagda kan illustreras med den strävan att med höga pålagor hålla bensinkonsumtionen nere som ingår i den nu förda energipolitiken. Frågan är vad man betalar för när man köper bensin, om pålagorna har någon rimlig funktion? Jag börjar med de två nämnda reella problemen, d v s beredskaps- och miljöproblemen.

Som jag framhöll i avsnittet "styrmedel riktade mot energivaror" i kapitel 7, så är det från beredskapssynpunkt angelägna alltid att påverka sådant som inverkar på framtida förhållanden, t ex investeringar. Däremot kan ett underutnyttjande av den bilpark som vid ett visst tillfälle finns aldrig ha något värde från beredskapssynpunkt, och det är bl a vad bensinskatter leder till. Underutnyttjandet leder till välfärdsförluster. Något beredskapsskäl för pålagor på bensin finns inte. Beredskapsproblemet bör lösas på annat sätt.

Att bensinkonsumtion kan påverka miljön är odiskutabelt, men frågan är återigen hur pålagorna kan tänkas bidra till problemets lösning. Den grundläggande idén med miljöavgifter är att den bensinköpande, förutom att betala producenten, också skall betala de personer som drabbas av miljöeffekterna. Denna senare betalning skall vara så stor att den ger de drabbade full kompensation, d v s när de fått avgiften så skall de anse sig ha det lika bra som utan miljöeffekter och ersättning. Om de sedan anser detta därför att de använder ersättningen för att städa bort föroreningarna, eller för att den ger möjlighet till kompenserande nyttigheter eller glädjeämnen samtidigt som föroreningen består, spelar ingen roll. I princip skall det vara fråga om en jämviktsprisbildning mellan bensinkonsument och miljödrabbade på samma sätt som mellan bensinköpare och bensinproducent.

Frågan är nu i vilken utsträckning pålagorna på bensin svarar mot denna grundläggande idé. Eftersom några drabbade aldrig identifieras, aldrig förhandlar och aldrig får någon synlig ersättning, så är det klart att idén på sin höjd förverkligas i en något avslagen form. Man måste tänka sig att de drabbade är det svenska folket i sin helhet och att ersättningen har formen av något lägre allmänna skatter än annars. Det är emellertid möjligt att idén när det gäller bensinkonsumtion måste tillämpas i en avslagen form av detta slag, och jag skall därför inte ta upp någon diskussion på den punkten. Det man fortfarande kan diskutera är emellertid nivån på den miljömotiverade delen av pålagorna. Jag återkommer strax till den frågan.

Utöver energipolitiska syften har pålagorna på bensin också funktionen att finansiera vägarna. I princip kan man skilja på två från ekonomisk synpunkt legitima vägavgifter. Den ena är en ersättning för den värdeminskning, t ex slitage, hos vägen som en bilist åstadkommer genom sitt körande. Den andra är en knapphetsersättning som utgår i samband med kö- och trängselförhållanden. Dessa avgifter kan i princip tas ut på flera olika sätt. Att just pålagor på bensin aldrig kan tjäna det andra syftet, att utgöra en knapphetsersättning, ligger emellertid i sakens natur. När bilisten tankar vet ju ingen vilka hotande trängselsituationer han i framtiden kan tänkas hamna i. Däremot kan sådana pålagor användas för att täcka värdeförluster, alltså det första syftet, även om de är ett trubbigt instrument därvidlag. Värdeminskningen är ju t ex rimligen beroende av vilken väg man kör på. Å andra sidan kan kanske skattema vara lätthanterliga och praktiska. I detta sammanhang lämnar jag denna fråga därhän. Det räcker att konstatera att pålagor på bensin kan ha en legitim funktion som ersättning för vägslitage. Men återigen finns en fråga om den med hänsyn till detta rimliga nivån.

Det finns alltså två försvarbara skäl för pålagor på bensin. Det ena är miljöskälet, det andra hänsynen till vägarnas värdeminskning. Men dessa skäl har varit tämligen stabila under lång tid. Samtidigt har vi sett hur bensinskatten under senare år höjts i flera steg. I slutet av 1983 var de samlade pålagorna på bensin 171 öre/l - i skrivande stund, d v s i augusti 1987, uppgår de till 259 och 239 öre/l för blyad respektive oblyad bensin. Dessa höjningar har inte kunnat motiveras med de två nämnda skälen, och så har knappast heller skett. Istället har man hänvisat till statsverkets behov av pengar och till s k energipolitiska skäl. Men dessa är, det är viktigt att komma ihåg, just de ohållbara skäl som jag diskuterade i kapitel 3, d v s hänsyn till betalningsbalans, internationella spänningar, tömningshot, och framtida handlingsfrihet. Den skattebetalande bensinkunden bidrar inte på något konstruktivt sätt till lösandet av dessa problem, och inte heller till lösningen av det reella beredskapsproblemet, även om han eller hon kanske gärna vill tro det.

Exemplet med bensinen visar att energipolitiken, förutom att den bidrar till miljöproblemens lösning, också leder till underutnyttjande av en stor och värdefull fordonspark och därigenom skadar. På samma sätt skulle man kunna gå igenom andra delar av energipolitiken än just de som tar sig uttryck i pålagor på bensin och resultatet skulle bli likartat. Politiken leder delvis till lösningar av miljö- och beredskapsproblemen, men medför också onödiga välfärdsförluster.

Energipolitiken har alltså en minussida som innebär att svenska medborgare får mindre av livets goda vare sig det nu är fråga om materiella nyttigheter, fritid, god arbetsmiljö, eller orörd natur. Allt detta befrämjas av ekonomisk tillväxt i vid bemärkelse, och sådan tillväxt är precis vad som motarbetas genom energipolitikens bedrivande1. Hur stora välfärdsförlusterna är går inte att ange med någon precision, men rimligen är de betydande. En grundorsak till förlusterna är ju att politiken inom stora delar av energiområdet tvingar fram användning av förhållandevis dyr teknik istället för billigare sådan. Inom ett samhälle som är så oflexibelt som det svenska ger detta i sin tur sannolikt upphov till spridningseffekter, framför allt via arbetsmarknaden. Användning av dyr teknik ger ju genomsnittligt sett en lägre lönebetalningsförmåga inom företagen än annars, och om löntagarorganisationerna då inte anpassar sig till denna lägre betalningsförmåga, vilket de brukar vara obenägna att göra, så uppstår arbetslöshet och därmed ytterligare välfärdsförluster. Till detta kommer så kostnaderna för de byråkrater som anställts för att motarbeta marknadsmekanismerna.

Huruvida energipolitiken tagen som helhet leder till mera skada än nytta är omöjligt att avgöra inom ramen för det resonemang som förs här. Det kan - men behöver inte - vara så. Men möjligen är frågeställningen också en smula ointressant. Politiken kan ju modifieras bit för bit och behöver därför inte betraktas som en helhet. Och att det finns samhällsekonomiskt lönsamma modifieringar är uppenbart. Det centrala skulle vara att urskilja miljöproblemen respektive beredskapsproblemet. De tidigare skulle överföras till den allmänna miljöpolitiken, medan hanteringen av det senare möjligen fortfarande skulle kunna kallas energipolitik. Alla övriga mer eller mindre allvarligt menade hänsyn till sådant som betalningsbalans, internationella spänningar, tömningshot och framtida handlingsfrihet skulle rensas ut. Ett sådant handlande skulle utan tvekan medföra samhällsekonomiska vinster, d v s människor i allmänhet skulle få mer av livets goda.
 

DEN STATSFINANSIELLA ASPEKTEN

Statens inkomster av energipolitiken kommer från pålagor på energivaror. 1986 inbringade pålagorna totalt 25,3 miljarder kronor, varav 11,8 miljarder från bensin, 6,2 miljarder från el och resten från andra bränslen än bensin, d v s i huvudsak eldningsolja, dieselolja och kol (Ref. 16).

Utgifterna för energipolitiken består framför allt i utgifter för forskning och utveckling samt subventioner av investeringar i energikapitalvaror. Att skatta storleken av dessa belopp är svårt, ja nästan omöjligt, bl a beroende på att subventionerna, t ex inom ROT-programmet, inte är rena energisubventioner. Sammanlagt uppgår beloppen emellertid inte till mer än högst någon enstaka miljard per år.

Statsfinansiellt framstår alltså energipolitiken som en utomordentligt lönande affär. Utgifterna förefaller försumbara i jämförelse med intäkterna. Så är det också även om det är nödvändigt att tillfoga en väsentlig kommentar. Energivaror är ju inte belagda med mervärdesskatt. Utan energiskatter skulle energivarorna alltså sannolikt vara belagda med mervärdesskatt istället. Därför kan det synas fel att räkna de totala energiskatterna som en intäkt av energipolitiken - den mervärdesskatt som staten annars skulle fått in borde kanske räknas av. I början av 1987 utgjorde pålagorna på el ca 25 % av det obeskattade priset, d v s de var av samma storleksordning som en mervärdesskatt skulle ha varit. På eldningsolja (villaolja) däremot uppgick pålagorna till drygt 50 % av det obeskattade priset, och på bensin till nästan 140 % . De här beskrivna förhållandena varierar naturligtvis kraftigt över tiden beroende både på förändrade pålagor och fluktuationer i de marknadsbestämda obeskattade priserna. Kring årsskiftet 1986/87 var emellertid situationen den att pålagorna på bensin, och beräknade på årsbasis, inbringade nästan 10 miljarder kronor mer än vad en eventuell mervärdesskatt skulle ha gjort, och pålagorna på andra bränslen knappt 5 miljarder mer. Grovt räknat gav alltså energipolitiken ett netto av storleksordningen 15 miljarder kronor. Även det är mer än felräkningspengar för en finansminister.
 

KOMMENTAR

Det är ett intressant drag hos energipolitiken att den kombinerar en sannolik samhällsekonomisk olönsamhet med statsfinansiell lönsamhet. Det vanliga, som t ex bostads- och jordbrukspolitiken visar, torde istället vara olönsamhet i båda avseendena. Ändå har både bostads- och jordbrukspolitiken visat sig synnerligen seglivade. Vad skall man då inte tro om energipolitiken?
 

Slutnoter

1 När jag talar om ekonomisk tillväxt i vid bemärkelse så tänker jag mig ett tillväxtbegrepp som, till skillnad från det konventionella, även beaktar andra relevanta faktorer som t ex arbetstidens längd. Det konventionella tillväxtbegreppet beaktar ju enbart de producerade varornas och tjänsternas värde, oavsett hur lång tid det tagit att producera dem. Om produktionen i ett land ett visst år, och konventionellt mätt, vuxit med låt oss säga 4% men arbetstiden samtidigt minskat med 1 % så har alltså tillväxten i "vid bemärkelse" varit 5 %.