Home

Erik Moberg ©:
Offentliga beslut, kapitel 7.
 
 

Studiet av byråkratier
Avgränsningen av byråkratibegreppet
Den hierarkiska strukturen
Storlek och effektivitet
Byråkrater av skilda slag
Tullock och Downs om storlekens orsaker
Niskanens jämviktsmodell
Okontrollerad byråkrati
Byråkratisk tröghet
Slutnoter
 

7. POLITIKER OCH BYRÅKRATER
 

STUDIET AV BYRÅKRATIER

I de föregående kapitlen har jag i huvudsak behandlat de offentliga beslut som fattas av folket i val och i representativa församlingar. Utöver detta fattas emellertid också en stor mängd offentliga beslut inom byråkratier av skilda slag, t ex statliga ämbetsverk. Det är dessa byråkratier, och besluten inom dem, som är ämnet för detta kapitel.

Den moderne samhällsvetare som först på allvar intresserade sig för byråkratier var sociologen Max Weber (1864-1920) och under lång tid var det också i huvudsak just sociologer som ägnade sig åt ett systematiskt studium av byråkratier. Såväl statsvetarnas som ekonomernas intresse för forskningsområdet kom senare. Den forskning som sedan faller inom ramen för den i denna skrift aktuella metodinriktningen, d v s den ekonomiska statsvetenskapen, är ännu senare. Kanske kan Herbert A. Simons arbete Administrative Behavior (1945) sägas markera inledningen av den traditionen. Simon var då han skrev den boken i första hand statsvetare även om han därefter forskat inom ett flertal områden och med tiden blivit genuint flerdisciplinär.

Om Administrative Behavior skall betraktas som traditionens inledningsarbete måste det emellertid ske med reservation. Visserligen karakteriseras arbetet av alla de egenskaper som i kapitel 1 ansetts väsentliga, d v s tillämpning av den metodologiska individualismen, utnyttjandet av ett rationalitetsantagande, o s v. Samtidigt måste emellertid sägas att Simon inte i någon större utsträckning använder sina premisser för att dra slutsatser om hur byråkratier fungerar, och så tillvida skiljer han sig starkt från de senare forskare vi strax skall stifta bekantskap med. Simons resonemang stannar i stor utsträckning vid, eller består till stor del av, en noggrann och delvis nyskapande diskussion om grundläggande problem och begrepp, framför allt rationalitetsbegreppet. Trots titeln är Simons arbete därför faktiskt av större relevans för de frågor som diskuteras i kapitel 1 än för framställningen här. Simons arbete handlar bara i begränsad utsträckning om administration och byråkratier men desto mer, och på ett sätt som fortfarande har stor aktualitet, om grundläggande metodproblem av betydelse för hela statsvetenskapen.

Utöver Simons Administrative Behavior är det framför allt tre arbeten, alla skrivna av ekonomer, som är av intresse här. Dessa är Gordon Tullocks The Politics of Bureaucracy (1965), Anthony Downs Inside Bureaucracy (1967), och William A. Niskanens Bureaucracy and Representative Government (1971). Dessa tre arbeten faller metodmässigt klart inom den ekonomiska statsvetenskapen och de handlar i hög grad om byråkraters och byråkratiers egenskaper. Samtidigt är skillnaderna mellan arbetena betydande.

Tullocks byråkratibegrepp är synnerligen omfattande och inkluderar t ex maktsystem i diktaturer och den miljö som partipolitiker i demokratier rör sig i. Tullock behandlar emellertid också offentliga byråkratier eller förvaltningar av det slag som intresserar oss här. Downs bok, som helt och hållet handlar om sådana byråkratier som behandlas här, är inspirerad av Tullocks arbete och kan till stor del betraktas som en vidareutveckling av det. På samma sätt som Downs tidigare bok, An Economic Theory of Democracy, gör den inte anspråk på att vara något mer än ett hypotetiskt modellresonemang. Inom ramen för denna begränsade ambition är det emellertid fråga om en utomordentligt uppslagsrik diskussion.

Tullocks och Downs arbeten är sinsemellan lika så tillvida att båda i huvudsak handlar om byråkratiernas inre liv, bl a med utgångspunkt från den enskilde byråkratens agerande - detta framgår ju f ö direkt av titeln på Downs bok. Niskanens intresseinriktning är delvis en annan. Hans analys gäller framför allt byråkratiers produktionsvolym, d v s mängden av de tjänster eller varor som byråkratierna producerar, och de faktorer som bestämmer denna volym. I den analysen fokuserar han uppmärksamheten på förhållandet mellan byråkratin å ena sidan och dess uppdragsgivare och finansiärer å den andra.
 
 

AVGRÄNSNINGEN AV BYRÅKRATIBEGREPPET

De preciseringar av byråkratibegreppet som förekommer i litteraturen, t ex hos Downs och Niskanen, utgår i allmänhet från Weber.1 I stora drag ser de ut så här. En byråkrati är till att börja med en stor och något så när permanent organisation som sysslar med produktion av något slag. Det kan t ex gälla produktion av vård, utbildning, eller militära förband, men det kan också vara fråga om produktion av beslut, t ex domstols- eller myndighetsbeslut. Det stora och permanenta gör att tillfälliga kommittéer och liknande inte betraktas som byråkratier. I nära anslutning till detta tänker man sig i allmänhet också att personalen är heltidsanställd, något så när permanent i organisationen, speciellt utbildad för sina uppgifter och också rekryterad på grund av de färdigheter utbildningen givit dem. Politiskt sammansatta organ som ju har ett annat kompetens- och rekryteringsmönster, t ex den svenska riksdagen och andra lagstiftande församlingar, betraktas därför inte som byråkratier. Karakteristiskt för byråkratier är vidare att verksamheten är starkt regelstyrd - i vissa fall som i t ex domstolar och myndigheter består verksamheten helt enkelt av regeltillämpning. Även den hierarkiska uppbyggnaden är karakteristisk och dessutom så betydelsefull för en byråkratis egenskaper att den behandlas särskilt i nästa avsnitt.

Även de ekonomiska förhållandena är av stor betydelse för avgränsningen av byråkratibegreppet. På samma sätt som företag i allmänhet bedriver ju byråkratier produktion, men till skillnad från företag är byråkratier inte, i varje fall inte i någon större utsträckning, beroende av försäljningsintäkter för sitt fortbestånd. Ibland delar byråkratier ut sina produkter helt gratis enligt något regelsystem; ibland förekommer avgifter men då så begränsade, kanske närmast symboliska, att de inte på något vis täcker kostnaderna. Byråkratier är därför till skillnad från företag beroende av fortlöpande anslag från någon eller några som önskar hålla verksamheten igång. För en offentlig byråkrati kan det t ex vara riksdagen och valmanskåren.

Byråkratier, så som företeelsen just avgränsats, är naturligtvis till stor del karakteristiska för offentlig förvaltning. Det är också dessa offentliga byråkratier som intresserar oss här. Det bör emellertid framhållas att det också finns privata byråkratier. Huvudkontoret i en stor privat industrikoncern kan t ex mycket väl vara uppbyggt som en byråkrati i den här angivna bemärkelsen och också fungera som en sådan, t ex i ekonomiska avseenden. Ett sådant kontor säljer ju inte några produkter direkt på marknader utan finansieras istället av de delar av koncernen som har marknadsintäkter, och som är beroende av ett fungerande huvudkontor.

Till sist skall sägas att byråkratibegreppet, så som det preciserats här, i sig inte har någon som helst värdeladdning, vare sig positiv eller negativ.
 
 

DEN HIERARKISKA STRUKTUREN

Ett väsentligt drag hos alla byråkratier är deras hierarkiska struktur. I princip innebär detta att verksamheten är organiserad på ett antal nivåer med ordergång från högre till lägre nivåer, och med successivt allt fler befattningshavare ju lägre nivån är. I exemplet i figur 18 finns sålunda tre nivåer med en, tre respektive 12 befattningshavare. Chefen för hela byråkratin, A, ger order till sina närmast underlydande, d v s B1-B3. I sin tur ger sedan var och en av dessa order till sina underlydande, vilka alltså är fyra till antalet i respektive fall.
 
 

Figur 18

Det allmänna mönster som representeras av figur 18 kan naturligtvis varieras i det oändliga. Ofta är en byråkrati mycket större än den i figuren, d v s den innehåller många fler befattningshavare. Antalet nivåer varierar förstås också liksom antalet befattningshavare under de olika cheferna. Naturligtvis finns det inte heller något som säger att varje person i chefsställning behöver ha lika många direkt underlydande, och inte heller något krav på att antalet nivåer skall vara detsamma överallt i en viss bestämd byråkrati. Exemplet i figuren kan t ex utan vidare förändras så att C1 och C2 får egna underlydande utan att någon av C3 till C12 därför också behöver få det. Det är inte heller nödvändigt att rollerna i hierarkin alltid spelas av enskilda individer. A i figuren behöver inte nödvändigtvis beteckna en enskild person utan kan istället stå för t ex en styrelse. Dessutom kan innebörden av det lite fyrkantiga begreppet "order" variera högst betydligt från fall till fall. Det väsentliga är att de överordnade, vid behov, har befogenhet att i huvudsak bestämma de underordnades verksamhetsinriktning. Variationsmöjligheterna inom ramen för den allmänna hierarkiska strukturen är alltså mycket stora.

Av avgörande betydelse för att vi skall kunna tala om en hierarkisk struktur är emellertid att ordervägarna i den nämnda bemärkelsen går uppifrån och ner. Detta är viktigt att framhålla eftersom organisatoriska strukturer av samma allmänna karaktär som den i figur 18, men i vilka ordervägarna istället går nerifrån och upp, inte är ovanliga. Framför allt gäller detta demokratiska organisationsstrukturer. Antag t ex att C-nivån i figuren betecknar valmanskåren vid riksdagsval, B-nivån riksdagen och A-nivån regeringen. I så fall går ordervägarna nerifrån och upp, i alla händelser om demokratin fungerar på det sätt den i allmänhet förväntas göra, och då har vi inte att göra med en hierarkisk struktur i den bemärkelse som avses här.

Exemplet med riksdagsvalet kan alltså användas för att avgränsa begreppet "hierarkisk struktur", men det föranleder också frågor om förhållandena i de offentliga byråkratier som intresserar oss här. Under senare år har ju tankar om s k arbetsplatsdemokrati fått ökad spridning och de anställdas inflytande har på många arbetsplatser också ökat i samband därmed.2 Det förefaller därför möjligt att ordergången uppifrån och ned i viss utsträckning kompletterats av en ordergång, eller åtminstone av något som har likheter med en ordergång, nerifrån och upp. Annorlunda uttryckt skulle alltså de ursprungligen hierarkiska byråkratierna också ha fått likheter med förhållandena vid t ex riksdagsval. I vilken utsträckning detta faktiskt skett, och hur det i förekommande fall påverkar byråkratiernas funktion, är frågor som inte låter sig besvaras här. Att saken förtjänar att närmare undersökas förefaller emellertid uppenbart. I väntan på resultaten från sådana undersökningar utgår jag emellertid i framställningen här, måhända en smula orealistiskt, från att verklighetens byråkratier verkligen är rena hierarkier i den här definierade bemärkelsen. Ett starkt skäl för detta är att förekommande teoriansatser, och bland dem de här behandlade, brukar gälla just sådana hierarkier.

Ordergången i en hierarki är alltså uppifrån och ner, men naturligtvis förmedlas också många andra typer av information än order i en hierarki. Bl a krävs ju stora mängder information som underlag för ordergivningen. Frågan är då hur vägarna för sådan information ser ut. En vanlig schablonföreställning är att informationen tas in i organisationen på den lägsta nivån för att därefter filtreras uppåt. På så sätt skulle beslutsfattarna på varje nivå få den information de behöver som underlag för sina order. Enligt detta synsätt finns alltså två motsatta informationsflöden - ett nerifrån och upp för underlagsinformation, och ett uppifrån och ned för order. Kanske ligger det en del i detta, men det finns också andra möjligheter. I det följande kommer vi sålunda att stöta på flera fall där underlagsinformation s a s tas in från sidan, d v s de enskilda befattningshavarna skaffar sig själva, genom observationer i omvärlden, den information de behöver för att kunna utföra sina order. Med ett exempel från amerikanska State Department pekar Gordon Tullock på ytterligare en möjlighet (1965, s 70). Trots ett mycket omfattande informationsinflöde underifrån i form av rapporter från ambassaderna baserar departementets ledning, menar Tullock, praktiskt taget alla sina beslut, och alltså i grunden utformningen av den amerikanska utrikespolitiken, på annan information. Under den period Tullock skriver om var de viktiga informationskällorna, menar han, framför allt krönikören Walter Lippman, New York Times och Washington Post. Externa källor av detta slag är enligt Tullock värdefulla inte bara p g a sin kvalitet utan kanske framför allt därför att de är opåverkade av ovidkommande hänsyn. De interna rapporterna är, menar Tullock, starkt präglade av sina författares önskan att göra karriär och innehåller därför väsentligen sådant som cheferna redan vet och tycker. Det finns alltså, kan vi konstatera, åtskilliga föreställningar om informationsvägarna i en hierarki. Men några mera utvecklade och systematiserade tankar inom detta viktiga område känner åtminstone inte jag till.

Varför, kan man nu fråga sig, uppstår hierarkiska strukturer över huvud taget? Finns det några problem eller uppgifter som kan hanteras med hjälp av dem och som inte kan hanteras på något annat bättre sätt? Vad karakteriserar i så fall sådana uppgifter?

Det förefaller i själva verket finnas flera olika, men sinsemellan ändå likartade, typer av uppgifter som lämpar sig för hierarkiska strukturer. En första typ, som vi kan betrakta som grundtyp och använda som utgångspunkt i diskussionen, är uppgifter som är så stora att en enskild individ inte ensam kan klara av dem. En sådan stor uppgift måste därför delas upp i ett antal deluppgifter som fördelas på olika individer, och dessa individers insatser måste samordnas, så att det eftersträvade helhetsresultatet uppnås.

Tänk t ex på det militära problemet att stoppa en fientlig framryckning över ett brett frontavsnitt. Uppenbarligen kan en enda soldat inte ensam klara en sådan uppgift - det är nödvändigt att utnyttja en mycket stor mängd soldater. Effektiviteten kräver emellertid att alla dessa soldaters insatser samordnas. Om varje soldat ensam skulle bestämma var han skulle göra sin insats, och på vilket sätt, skulle effektiviteten bli låg. Det är i sådana sammanhang som den hierarkiska strukturen erbjuder en lösning. En högste befälhavare, som överblickar hela det aktuella frontavsnittet, kan först bedöma vilka typer av insatser, och hur omfattande, som är erforderliga på olika frontavsnitt. Med utgångspunkt från dessa bedömningar kan han sedan ge sina närmast underlydande i uppgift att organisera sina insatser, var och en på sitt frontavsnitt. Kanske ger dessa underlydande i sin tur order direkt till de enskilda soldaterna, eller kanske det finns ytterligare någon eller några befälsnivåer emellan. Hur som helst så resulterar hela det beskrivna förfarandet både i att den stora huvuduppgiften ytterst delas upp i ett antal enskilda soldatuppgifter och att alla dessa samordnas så att den önskade helhetseffekten uppnås. På varje nivå överblickar man ett mindre frontavsnitt än på närmast överliggande nivå, men å andra sidan blir detaljerna allt synligare ju lägre nivån är. Den högste befälhavaren som ser till hela fronten kan bara beakta fiendens gruppering i stort och de stora terrängformationerna. Den enskilde soldaten däremot, som kanske bara har att överblicka några meter, ser minsta sten och buske och förhoppningsvis också den gevärspipa som kanske riktas mot just honom. Båda dessa perspektiv är nödvändiga för att den stora uppgiften skall kunna lösas, och båda finns inom ramen för den hierarkiska strukturen.

Jag valde en militär operation som exempel på en stor uppgift men naturligtvis finns det hur många andra exempel som helst, både inom offentlig och privat verksamhet. Uppgiften att foga samman ett komplicerat föremål, låt oss säga ett flygplan, är t ex ofta av denna karaktär. De enskilda montörerna motsvarar här de enskilda soldaterna i den militära operationen. I alla sådana fall där det gäller att samordna en stor mängd mindre insatser till en önskad helhetseffekt är alltså den hierarkiska strukturen till stor hjälp, och ofta t o m nödvändig.

Det kan tillfogas att det ofta är tidsbrist som gör en uppgift så stor att den inte kan hanteras av en enda person. Finns det bara tillräckligt med tid kan ju även en ensam individ genomföra stora projekt. Ta t ex författandet av en bok. I princip kan ett sådant författande genomföras av ett flertal personer ordnade i en hierarkisk struktur, och så sker också ibland. En person kan t ex fastställa kapitelindelningen, ett antal underställda kan därefter strukturera de enskilda kapitlen i avsnitt, och slutligen kan ett ännu större antal personer författa varsitt avsnitt. På detta sätt kan en bok skrivas på mycket kort tid, men den kommer sannolikt också att bära spår av tillvägagångssättet, t ex i form av bristande enhetlighet. Finns tid till förfogande blir resultatet därför ofta bättre om en enda person genomför hela uppgiften. En dagstidning produceras däremot alltid, och just p g a tidspressen, i en hierarkisk struktur.

I de hittills diskuterade exemplen har samordningen i respektive fall gällt en militär operation, ett flygplan, en bok och en dagstidning, d v s syftet har varit att åstadkomma en önskad fungerande helhet i den materiella verkligheten. Man kan därför i detta fall tala om funktionell samordning. Samordningen kan emellertid också gälla annat och därmed är vi inne på andra typer av uppgifter som kräver eller underlättas, eller åtminstone kan anses bli underlättade, av hierarkiska strukturer.

Vanlig i offentliga sammanhang är sålunda en samordning som syftar till överblick och rationell fördelning av anslagna medel. Om t ex de offentliga medlen till energiforskning inte direkt delas ut till ett stort antal forskningsinstitutioner utan istället går till några få stora hierarkiskt uppbyggda byråkratier så kan finansiärerna, t ex en riksdagsmajoritet, tycka sig få en väsentligt bättre överblick över verksamheten än eljest. Om en av byråkratierna har ansvar för kärnenergiforskning, en för forskning avseende s k förnyelsebara energikällor, o s v, så får ju riksdagsledamöterna i samband med anslagstilldelningen omedelbart en grov bild av vart pengarna går. Budgeteringen blir dessutom mycket enklare eftersom den kommer att gälla ett mindre antal stora poster istället för många små. I nästa steg blir det sedan byråkratiernas uppgift att successivt, och på allt lägre nivåer i sina respektive hierarkier, fördela anslagen för att till slut lägga ut dem på forskningsutförande institutioner vid t ex universiteten. En samordning som på detta sätt syftar till överblick och rationell fördelning är i större eller mindre utsträckning ofta förenad med en tendens mot centralism och planhushållning.3

Det förefaller sannolikt att hierarkiska system som tillkommer i denna anda kan bli mycket större än de tidigare beskrivna funktionellt motiverade hierarkierna. Att soldaternas insatser i en stor militär operation, eller montörernas arbete vid flygplanstillverkning, samordnas med hjälp av en hierarkisk struktur beror ju på att någon annan samordningsmetod knappast finns. Det är t ex svårt att se hur en sådan samordning skulle kunna skötas av marknader. Soldaterna kan knappast styras av priser eller andra ekonomiska incitament till sina respektive positioner och uppgifter på slagfältet, de måste kommenderas dit. Men av detta följer då också att den funktionellt motiverade hierarkin, så länge den verkligen är funktionellt motiverad, inte blir större än vad den föreliggande uppgiften, d v s den militära operationen eller flygplanstillverkningen, kräver. För den hierarki som motiveras av behovet av överblick finns däremot knappast någon likartad storleksgräns. En sådan hierarki kan mycket väl innehålla, och gör nog också ofta det, ett flertal funktionellt motiverade hierarkier som delar. Det är, för att anknyta till vårt tidigare exempel, t ex möjligt att en del forskning om vindkraft kräver en funktionell samordning och att detsamma gäller en del forskning om solvärme. Däremot finns knappast några funktionella skäl att samordna dessa båda forskningsinriktningar med varandra inom ramen för en hierarki som administrerar förnyelsebara energikällor. De i det sammanhanget avgörande frågorna, t ex vilka former av vindkraft respektive solvärme som kan tänkas behövas, och vilka kvantiteter som kan tänkas bli efterfrågade, kan mycket väl avgöras på vanliga marknader.

Ytterligare ett skäl för samordning med hjälp av hierarkiska strukturer kan vara en önskan om enhetlighet. Typiska exempel på detta är domstols- och domstolsliknande verksamhet, t ex myndighetsutövning. I och för sig skulle naturligtvis ett antal självständiga mindre domstolar kunna tillämpa lagen var för sig, men i så fall skulle rättstillämpningen kunna variera väsentligt från domstol till domstol. Om domstolarna däremot inordnas i en hierarkisk struktur med under- och överrätter så skapas förutsättningar för en väsentligt enhetligare rättstillämpning. En sådan enhetlighet är angelägen eftersom den ju är ett väsentligt inslag i vår föreställning om likhet inför lagen.4

I det föregående har det framgått att såväl marknader som hierarkier löser samordningsproblem. Det ligger därför nära till hands att undra om vissa problem lämpar sig speciellt eller enbart för hierarkier och om andra problem på samma sätt är speciellt lämpade för marknader. En antydan till svar har också givits. Militära operationer och tillverkning av komplicerade produkter som t ex flygplan eller dagstidningar har nämnts som exempel på uppgifter som nästan nödvändigtvis kräver hierarkiska lösningar. Samordningen av solvärmeforskning och vindkraftforskning nämndes däremot som en möjlig, och kanske t o m lämplig, marknadsuppgift. Även om det vore av värde att mera exakt försöka precisera de principiella skillnaderna mellan dessa olika exempel måste jag lämna det problemet åt sidan här.5 Jag skall istället ge ett intressant exempel på ett problem som först fått en hierarkisk lösning men därefter, p g a den historiska utvecklingen, en mera marknadsliknande lösning.

Exemplet kommer från det välkända arbetet The Rise of the Western World av de båda ekonomiska historikerna Douglass C. North och Robert Paul Thomas (1973) och gäller de klassiska problemen för medborgarna i ett samhälle att upprätthålla lag och ordning och att skydda sig mot våldsverkare utifrån. Under den tidiga medeltiden, då någon mera omfattande handel och penninghushållning knappast förekom, löstes dessa problem genom feodalismens hierarkiska strukturer. Den stora massan av människor underordnade sig sina närmaste herrar, som i sin tur underordnade sig sina herrar, o s v, upp till kungen. Underordnandet hade olika innebörd för olika grupper av människor. För en del innebar det t ex plikt att utbilda sig för och ingå i ordnings- och försvarsmakten. För det stora flertalet människor, som dessutom var livegna, innebar det emellertid en plikt att bidra till herrarnas och militärens försörjning, t ex genom att på order utföra dagsverken hos de överordnade. Dessa människor var alltså knappast några medborgare, i alla händelser inte fria medborgare, utan snarare trälar. Till och med för dem tycks emellertid den beskrivna ordningen ha tett sig rationell och attraktiv i jämförelse med alternativen, eftersom den gav dem det nödvändiga skyddet. Den i detta sammanhang intressanta frågan är varför medborgarna betalade för försvaret med hjälp av dagsverken istället för med t ex varor eller pengar - det är ju just genom det inslaget som systemet så påtagligt blir en hierarkisk orderstruktur. North och Thomas menar att den betalningsformen gav de särklassigt lägsta transaktionskostnaderna i det självhushållningssamhälle med mycket begränsade inslag av bytesekonomi som det var fråga om. När den allmänna utvecklingen så småningom ledde till ökad handel och ett alltmer omfattande penningväsende bröt emellertid de feodala strukturerna samman. Då blev det rationellare att lösa ordnings- och försvarsproblemen genom beskattning av fria medborgare.

Hierarkiska strukturer kan alltså användas i olika sammanhang för att lösa samordningsproblem. I många fall ger sådana strukturer den bästa lösningen på sådana problem och ofta också den enda lösningen. Men även om det på detta sätt finns situationer då hierarkiska lösningar är bäst så hindrar det naturligtvis inte att medlet kan bli såväl under- som överutnyttjat. Det kan t ex hända att hierarkiska strukturer inte utnyttjas i sammanhang där de hade varit lämpligast, och att samordningsproblem därmed får sämre lösningar än möjligt. Men det kan också hända, vilket kanske är vanligare, att hierarkiska strukturer överutnyttjas, t ex genom att man försöker samordna verksamheter som i grunden inte behöver ges en administratiav samordning. Inom speciellt den offentliga sektorn kan det vara intressant att granska hierarkier som syftar till överblick snarare än till funktionell samordning i det perspektivet.

Den hierarkiska strukturen är bara en av flera egenskaper hos en offentlig byråkrati. Dessutom finns det, som vi sett, gott om hierarkier också i privata företag. Det ligger emellertid nära till hands att förmoda att en offentlig byråkratis normala avsaknad av marknadsmässigt konkurrenstryck, i kombination med den hierarkiska strukturen, spelar en stor roll för byråkraternas arbetsvillkor och för hela byråkratins utveckling.
 
 

STORLEK OCH EFFEKTIVITET

En serie viktiga frågor om byråkratier gäller deras produktionsförmåga eller effektivitet i olika avseenden och de faktorer som bestämmer denna effektivitet. Hur, kan man fråga sig, är t ex en byråkratis effektivitet beroende av dess storlek? Dessa frågor har behandlats av bl a Tullock och Downs.

Tullock resonerar i stora drag så här. Antag att vi har en mycket enkel byråkrati, t ex en sådan som beskrivs i figur 19 och som alltså innehåller sammanlagt fem personer. Vi kan vidare tänka oss att personen A i hierarkins topp ägnar hela sin tid åt att fundera ut vad hans underlydande, d v s personerna B1-B4, skall göra samt att ge dem instruktioner om detta. Antag vidare att var och en av de underlydande använder 10 % av sin tid till att ta emot dessa instruktioner. Därigenom reduceras alltså de underlydandes tillgängliga tid för effektivt arbete till 90 %. Tullock tänker sig emellertid att även denna tid till en del går till spillo.

Figur 19

Ett första skäl till detta är att de underlydande i viss utsträckning inte uppfattar, eller missuppfattar, givna instruktioner, och därför inte helt och hållet agerar enligt A:s önskemål, ja kanske t o m agerar i strid med dessa önskemål. För exemplets skull kan vi anta att denna förlust motsvarar ytterligare 10 % av vardera underlydandes tid.

Ett andra och kanske principiellt intressantare skäl har med skillnader mellan A:s och hans underlydandes mål att göra. Föreställningen att alla individuella aktörer har egna motiv för sitt handlande är ju ett centralt grundantagande i den ekonomiska statsvetenskapen och naturligtvis finns det ingenting som säger att alla personer som är verksamma i en byråkrati har exakt samma mål. För att inte skada sina egna befordringsmöjligheter kan en underlydande t ex underlåta att informera A om något eget begånget misstag, även om den informationen kunde vara av värde för A.6 Naturligtvis kan man också tänka sig andra typer av målkonflikter mellan över- och underordnade. Det generella mönstret är att den underordnade, trots att han eller hon uppfattat den överordnades instruktioner, i vissa fall väljer att inte följa dem för att istället främja egna mål. Låt oss anta att dessa konflikter leder till ytterligare förluster motsvarande 10 % av varje underlydandes tid.

Under de antagna förhållandena använder alltså A hela sin tid för att styra sina underordnade och var och en av dessa använder, av nämnda skäl, inte mer än 70 % av sin tid till att utföra sådant arbete som A vill ha gjort. Den organisation som sammanlagt innehåller fem personer utför alltså i realiteten inte mer än 2,8 personers arbete. Själva samordningen kan alltså sägas ta resurser i anspråk. De fem personerna utför tillsammans inte fem personers arbete utan väsentligt mindre. Naturligtvis kan de numeriska procentsatserna diskuteras, men om idéerna bakom de kvantiferade antagandena är rimliga, så bör åtminstone den kvalitativa slutsatsen om samordningsförluster vara riktigt. Det är också den slutsatsen Tullock drar.

Det presenterade resonemanget förutsätter en distinktion mellan egentligt operativt arbete och annat arbete. Uttryckt med hjälp av den distinktionen producerar alltså de fem personerna i vårt exempel sammanlagt 2,8 personers operativa arbete. Resten är annat, vilket i detta fall är samordningsansträngningar. Denna distinktion mellan operativt och annat arbete är knappast helt klar, ja den kan t o m förefalla direkt diskutabel. Likväl görs den av både Tullock och Downs, ibland, som i det refererade resonemanget, implicit, ibland direkt och uttryckligt. Bortsett från att distinktionen är oklar förefaller det också tveksamt att genomgående betrakta sådant arbete som inte är operativt som förluster. Naturligtvis kan befattningshavares talande till, och lyssnande på, varandra i viss bemärkelse betraktas som samordningsförluster. Men A:s funderande i vårt exempel över vad hans underlydande skall göra kan knappast ses som en förlust. Även om A ensam skulle utföra hela arbetet skulle han ju behöva ägna sig åt en åtminstone liknande tankeverksamhet. I den närmast följande framställningen kommer jag emellertid att utnyttja distinktionen mellan operativt och annat arbete, trots dess problem, för att kunna redogöra för Tullocks och Downs resonemang.7

Det är värt att notera att Downs i sitt arbete, som ju kom efter Tullocks, ger en mer systematisk beskrivning av de beteenden hos befattningshavarna som ovanstående exempel bygger på. Han talar om fyra grundläggande tendenser (four major biases), som han menar präglar alla befattningshavare i en hierarki. För det första menar han att de förvränger information som passerar dem på väg uppåt genom hierarkin - de framhäver sådant som är gynnsamt för dem själva och undertrycker sådant som kan skada dem. För det andra intar de positiva attityder till sådana föreslagna projekt eller åtgärder som gynnar dem själva och negativa attityder till projekt som de upplever som hot. För det tredje genomför de överordnades order, som de tror är gynnsamma för dem själva, med mycket större engagemang än order med motsatta egenskaper. För det fjärde är befattningshavarnas tendens att ta egna initiativ, och då i synnerhet initiativ som kan medföra ansvar och risk, direkt beroende av initiativens betydelse för befattningshavarna själva.

Både Tullock och Downs ger i sina framställningar flera numeriska exempel av principiellt samma slag som det ovan presenterade men avseende successivt allt större byråkratier. Den allmänna slutsats dessa exempel resulterar i är att samordningsförlusterna blir relativt större ju större byråkratierna är. Tullock menar t o m att denna effekt är så kraftig att det finns en övre gräns för en byråkratis förmåga till operativt arbete. En byråkrati som nått en viss kritisk storlek kan därefter helt enkelt inte byggas ut till större operativ kapacitet. Efter det att byråkratin nått den kritiska gränsen kommer nämligen ytterligare påbyggnader enligt Tullock helt och hållet, och med nödvändighet, att ätas upp av samordningsförluster. Downs drar dock inte denna långtgående slutsats även om han i stora stycken resonerar på samma sätt som Tullock.

I fortsättningen av detta avsnitt skall jag bl a diskutera Tullocks tes om en övre kapacitetsgräns. Mitt resonemang kommer därvid i huvudsak att ansluta till Tullocks och Downs framställningar, även om det också finns skillnader. I det just redovisade exemplet diskuterades, som vi såg, flera olika typer av samordningsförluster i ett enda sammanhang, nämligen förluster p g a tidsåtgång för kommunikation mellan över- och underordnade och också förluster p g a missförstånd och p g a skilda målsättningar hos över- och underordnade. Det förefaller mig, även om det enbart gäller mycket enkla exempel som i detta sammanhang, väsentligt lättare att förstå innebörden av kvantifieringar av den första typen av förluster, d v s sådana som beror på att kommunikation mellan över- och underordnade tar tid, än av de övriga typerna. Det verkar därför också rimligt att diskutera de olika förlusterna var för sig, och att därvid också bara kvantifiera de första. Jag kommer alltså att göra så.

I figurerna 20 och 21 visas några mycket enkla hierarkier av ett slag som vi nu skall titta närmare på. Det karakteristiska för dem är att varje överordnad överallt, inom samma hierarki, har lika många direkt underordnade. I figuren 20 är detta antal två och i figuren 21 tre. Naturligtvis behöver antalet underlydande i en hierarki inte överallt vara detsamma på detta sätt; ett exempel på motsatsen gavs i den tidigare figur 18. I det följande resonemanget begränsar vi oss emellertid för enkelhetens skull till hierarkier av detta slag, d v s hierarkier sådana som i figurerna 20 och 21. Resonemanget blir därigenom mycket enklare utan att förlora nämnvärt i generalitet. Hierarkierna i figurerna 20 och 21 skiljer sig som vi ser inte bara med hänsyn till antalet underlydande utan också beträffande antalet nivåer. Hierarkin i figur 20 har fyra nivåer medan den i figur 21 endast har tre.
 
 

Figur 20

Låt oss nu först se på det totala antalet befattningshavare eller personer. I hierarkin i figur 20 finns sammanlagt 15 personer, och i den i figur 21 sammanlagt 13 personer. Så länge vi håller oss till hierarkier i vilka en överordnad alltid har lika många underlydande är det lätt att på motsvarande sätt räkna ut antalet personer i hierarkier med ett godtyckligt antal nivåer, och ett godtyckligt antal underlydande till varje överordnad. I tabell 16 redovisas resultatet av sådana beräkningar för en uppsättning olika hierarkier. Tabellen åskådliggör bland annat det närmast självklara förhållandet att en hierarki med många underlydande under varje överordnad, och många nivåer, kan bli mycket stora. Det man närmast kommer att tänka på inför dessa mångmiljontal är kanske en organisation sådan som Kinesiska folkrepublikens armé.

I det enkla exemplet i anslutning till den tidigare figur 19 tänkte vi oss att all aktivitet av det slag som organisationen ytterst syftade till, d v s det egentliga operativa arbetet som riktades mot omvärlden, utfördes av personerna B1-B4. A ägnade sig enbart åt att instruera dessa personer och inte åt någon operativ verksamhet. Tullock och Downs förefaller mena att detta mönster i åtminstone huvudsak kan överföras till hierarkier i allmänhet och att alltså personalen på den lägsta nivån i en hierarki brukar stå för all, eller praktiskt taget all, operativ verksamhet. Övrig personal, d v s alla de som befinner sig ovanför den lägsta nivån, ägnar sig istället väsentligen åt att utforma och ge order neråt samt att, med undantag för högsta nivån, att ta emot order uppifrån. I t ex en stridande militär organisation är det i huvudsak personalen på den lägsta nivån som ägnar sig åt själva skjutandet och övriga stridsaktiviteter; de andra ägnar sig åt att styra dessa aktiviteter genom att ta emot, utforma och ge order.
 
 

Figur 21

Tullocks och Downs föreställning att den operativa verksamheten väsentligen är förlagd till den lägsta nivån är inte orimlig om än kanske diskutabel. Föreställningen får t ex ett visst stöd av följande enkla tanke. Antag att en person på en nivå över den nedersta i en hierarki får tid över till annat än själva orderhanteringen. I så fall verkar det rimligt att öka antalet underlydande till den personen istället för att tilldela honom eller henne rent operativa uppgifter. På så sätt kan man ju, för en given operationell kapacitet hos organisationen, hålla antalet nivåer nere och därmed också de kommunikationsproblem som följer av ett stigande antal nivåer och som vi strax kommer in på. Åtminstone i en något så när optimalt utformad hierarki bör därför, kan man tycka, de operativa uppgifterna i huvudsak vara förlagda till den lägsta nivån. Men även om detta är ett vanligt mönster så finns uppenbarligen också intressanta undantag. Det förekommer t ex att hierarkiskt uppbyggda forskningsorganisationer har forskande personal på topp- och mellannivåer. Man kan därför undra hur vanligt det mönster som Tullock och Downs pekar på egentligen är, och hur avsteg i förekommande fall kan motiveras. För att besvara dessa frågor är det knappast tillräckligt med empiriska observationer; en precisering av begreppet "operativt arbete" förefaller också oundgänglig.
 
 

Antal nivåer Antal direkt underlydande för varje överordnad
  2 3 5 10 20
1 1 1 1 1 1
2 3 4 6 11 21
3 7 13 31 111 421
4 15 40 156 1 111 8 421
5 31 121 781 11 111 168 421
6 63 364 3 906 111 111 3 368 421
7 127 1 093 19 531 1 111 111 67 368 421
Tabell 16: Antalet befattningshavare i hierarkier av olika storlek

Efter denna kommentar kan vi återgå till huvudlinjen i Tullocks och Downs resonemang och då speciellt fästa uppmärksamheten på de personer på den lägsta nivån i en hierarki som förmodas utföra det väsentliga operativa arbetet. Dessa personers antal bör, inom ramen för detta resonemang, rimligen kunna tas som ett grovt mått på hela organisationens operativa kapacitet. Visserligen är också individerna på den lägsta nivån tvungna att avsätta viss tid för att ta emot order uppifrån, men denna tid kan trots allt antas vara begränsad och några andra som utför operativt arbete i större omfattning finns under alla förhållanden inte. I tabell 17 redovisas antalet personer på den lägsta nivån i våra olika hierarkier.
 
 

Antal nivåer Antal direkt underlydande för varje överordnad
  2 3 5 10 20
1 1 1 1 1 1
2 2 3 5 10 20
3 4 9 25 100 400
4 8 27 125 1 000 8 000
5 16 81 625 10 000 160 000
6 32 243 3 125 100 000 3 200 000
7 64 729 15 625 1 000 000 64 000 000
Tabell 17: Antalet befattningshavare på lägsta nivån i hierarkier av olika storlek

Tabell 18 visar sedan den operativa personalen, alltså de på den lägsta nivån, som andel av den totala personalen i de olika hierarkierna. Vi ser till att börja med att denna andel är större ju fler direkt underlydande varje överordnad har, vilket knappast är förvånande. Ju fler dessa underlydande är, desto mer operativt arbete får finansiärerna alltså ut för den totala lönesumma de betalar till byråkratin. Så här långt är denna slutsats emellertid bara baserad på ett enkelt kvantitativt resonemang utan hänsyn till det operativa arbetets inriktning och kvalitet. Någon användbar ledtråd för hur en byråkrati i det enskilda fallet bör se ut ger slutsatsen därför inte. Vidare visar tabellen att andelen operativt arbete sjunker något när antalet nivåer i en hierarki ökar. Tabellen indikerar emellertid också att denna andel närmar sig ett gränsvärde, som aldrig underskrides, hur många nivåer som än tillkommer. Den indikationen är riktig och gränsvärdena överensstämmer med värdena i tabellens nedersta rad.8
 
 

Antal nivåer
Antal direkt underlydande för varje överordnad
 
2
3
5
10
20
1
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
2
0,67
0,75
0,83
0,91
0,95
3
0,57
0,69
0,81
0,90
0,95
4
0,53
0,68
0,80
0,90
0,95
5
0,52
0,67
0,80
0,90
0,95
6
0,51
0,67
0,80
0,90
0,95
7
0,50
0,67
0,80
0,90
0,95
Tabell 18: Den operativa personalen som andel av totala personalen i hierarkier av olika storlek

De samordningsansträngningar som består i att personal avsätter tid för att ta emot, utforma och ge order kan alltså ensamma knappast bli så stora att de sätter en principiell gräns för en byråkratis operativa kapacitet. Hierarkier av det slag som representeras i tabellerna 16-18 kan alla få hur stor operativ kapacitet som helst, bara antalet nivåer görs tillräckligt stort. Visserligen växer den operativa kapaciteten långsammare med antalet nivåer ju färre underlydande en överordnad har, men hos alla hierarkier kan kapaciteten likväl växa obegränsat. Så långt finns alltså inget som styrker Tullocks tes om en principiell storleksgräns. Möjligen framstår emellertid sammanhangen i en annan dager när vi också tar hänsyn till möjligheten av att order kan missförstås, och till att de verksamma i en organisation kan ha olika mål. Låt oss först se på betingelserna för missförstånd.

En order eller en instruktion kan vara mer eller mindre omfattande, mer eller mindre komplicerad. Den kan t ex, och för att återigen ta några militära exempel, gälla utförandet av stora och komplicerade operationer bakom fiendens linjer vid en obestämd framtida tidpunkt, och i en miljö som varken ordergivaren eller -mottagaren är särskilt väl förtrogen med vid ordertillfället. Order om sådana operationer blir naturligtvis lätt omfattande och kan bl a komma att innehålla många betingade inslag, d v s instruktioner som säger att ordermottagaren skall göra så och så, om det eller det inträffar. Men en order kan också, för att ta den andra extremen, vara mycket enkel. Den kan t ex gälla något så okomplicerat som att omedelbart skjuta på ett för både ordergivaren och -mottagaren väl synligt mål.

Naturligtvis kan en order alltid missförstås, men rimligen kan risken för missförstånd också nedbringas om ordergivningen får tillräcklig tid till sitt förfogande. Denna tid, d v s den tid som bedöms erforderlig för en acceptabel risknivå, är naturligen längre ju mer komplicerad ordern är. Självklart kan man tänka sig att på olika sätt förkorta denna tid, t ex genom att utbilda personalen, genom att använda tekniska kommunikationshjälpmedel av skilda slag, o s v. En del av dessa möjligheter kommer jag att beröra i avsnitten "Okontrollerad byråkrati" och "Byråkratisk tröghet". Det just nu väsentliga är att en komplicerad order, under i övrigt lika förhållanden, och för en viss accepterad risk för missförstånd, tar längre tid att överföra än en enkel order. Blir tiden kortare än vad som på detta sätt erfordras med hänsyn till orderns komplikationsgrad så ökar riskerna för missförstånd. Tidsbrist för ordergivning är därför en första orsak till missförstånd.

Missförstånd kan emellertid också uppkomma om det finns ett antal mellanhänder mellan den ursprunglige ordergivaren och den slutlige ordermottagaren. I en hierarki är en sådan situation inte ovanlig. En order kan ju på sin väg passera ett antal nivåer - i extremfallet från organisationens chef, d v s högsta nivån, och ner till någon eller några befattningshavare på den lägsta nivån. Under en sådan vandring kan ordern successivt förvanskas, vilket naturligtvis är detsamma som att missförstånd uppstår. Risken för detta är större ju fler mellanhänderna är, d v s ju fler nivåer ordern passerar innan den når sin slutliga destination.

Denna andra källa till missförstånd är självklart en realitet, även om det förefaller som om dess betydelse ibland överdrivs. I den mån så sker brukar det stå i samband med orealistiska föreställningar om informationsflödena i en hierarki. En del författare, bland dem Tullock, tycks ibland föreställa sig att praktiskt taget all information som styr personalen på en viss nivå i en hierarki kommer från högre nivåer i form av order eller instruktioner. Under sådana förhållanden blir naturligtvis också risken för missförstånd p g a mellanhänder stor. Den bakomliggande föreställningen om informationsflödena behöver emellertid inte vara riktig, vilket kan illustreras med våra tidigare exempel om militära försvarsoperationer, flygplansbyggande och tidningsproduktion. Tänker man igenom de exemplen så förstår man att personalen på varje nivå i stor utsträckning får den information den använder i sitt agerande genom egna observationer i omvärlden - bara en liten del av informationen kommer i form instruktioner uppifrån. Genom sådana instruktioner får t ex den enskilde soldaten i försvarsoperationen endast veta vilket avsnitt av fronten han skall försvara. Det han i övrigt behöver veta för att kunna sköta sitt jobb inhämtar han genom egna observationer av fienden, av terrängen, o s v. Men detta hindrar naturligtvis inte att det också kan finnas hierarkier i vilka de informationsmängder som passerar flera nivåer är så stora att missförstånd orsakade av mellanhänder blir ett allvarligt problem.

Men även om denna källa till missförstånd ibland överdrivs, så är det också möjligt att underskatta den. För att missförstånd skall kunna uppstå är det ju inte nödvändigt att exakt samma order skall vidarebefordras genom flera nivåer. Det förekommer också, och är säkerligen mycket vanligare, att en hierarki för sin funktion är beroende av att instruktioner successivt anpassas, och i den bemärkelsen alltså omvandlas, när de passerar ner genom nivåerna. En befattningshavare vidarebefordrar alltså inte exakt samma instruktion till sina underlydande som han eller hon i sin tur fått av sin överordnade. Istället utformar befattningshavaren, med ledning av instruktionen till sig själv, en ny instruktion till sina underlydande. För att denna senare instruktion skall bli riktig, d v s följa organisationsledningens intentioner, krävs emellertid att befattningshavaren uppfattat instruktionen till sig själv korrekt. I den mån han eller hon inte gjort det föreligger ett missförstånd av det slag vi intresserar oss för här. Det kan tillfogas att det rimligen alltid måste finnas åtminstone en del instruktioner, som efter anpassningar eller omvandlingar i den här angivna bemärkelsen, vandrar hela vägen från organisationens topp till dess lägsta nivå. Annars vore det ju knappast fråga om en hierarki.

Vi har nu kommit så långt att vi på ett mera nyanserat sätt kan uttala oss om Tullocks tes om en övre gräns för en hierarkis operativa kapacitet. Av det förda resonemanget följer till att börja med att ju mer komplicerade instruktioner en viss verksamhet kräver, och ju mer instruktionerna måste vara anpassade för den enskilde mottagaren, desto färre direkt underlydande kan varje överordnad ha. Den överordnades tid kan ju inte räcka till för mer än ett visst begränsat antal instruktioner av en bestämd komplexitet. Vidare gäller att ju mer verksamheten är sådan att instruktionerna, eller betydande delar av dem, måste passera flera nivåer, desto färre nivåer kan organisationen innehålla. Med för många nivåer blir ju missförstånden alltför omfattande och organisationens ledning blir ur stånd att styra den operativa verksamheten på hierarkins lägsta nivå.

Resultatet av allt detta blir att Tullocks tes om en kapacitetsgräns ter sig högst rimlig så snart vi för in möjligheten av missförstånd i vårt resonemang. Eftersom åtminstone en del av instruktionerna, låt vara i successivt anpassad eller omvandlad form, måste passera alla nivåerna, finns en gräns för antalet nivåer. Går man utöver den gränsen blir de ackumulerade missförstånden alltför stora för att den lägsta nivåns operativa arbete på ett hyggligt sätt skall kunna svara mot ledningens intentioner. Eftersom det också finns en gräns för hur många direkt underordnade varje överordnad kan ha är det klart att det också finns en gräns för totala antalet befattningshavare på den lägsta nivån, d v s för en hierarkis totala operativa kapacitet. Försöker man nå utöver den gränsen genom att öka antalet direkt underordnade till de överordnade, eller genom att öka antalet nivåer, blir resultatet inte mer operativt arbete av åsyftat slag utan på sin höjd mer av olika slags pseudoaktiviteter, d v s aktiviteter som organisationsledningen aldrig önskat få till stånd.

Men även om det alltså alltid tycks finnas en gräns för en hierarkis operativa kapacitet så bestäms gränsens läge förstås av vad för slags verksamhet det är fråga om. Slutsatsen av det förda resonemanget är helt enkelt följande. Ju mindre komplexa instruktionerna kan tillåtas vara, ju fler underordnade som kan ges samma eller nästan samma instruktioner av sin överordnade, och ju mindre instruktionsmängd som behöver passera genom hierarkins alla nivåer, desto större blir antalet möjliga befattningshavare på hierarkins lägsta nivå, och desto större blir alltså i den bemärkelsen också den möjliga operativa kapaciteten.

I det enkla exempel som inledde diskussionen i detta avsnitt framhölls att samordningsförluster också kan bero på skilda målsättningar hos olika aktörer. En befattningshavare kan, sades det, mycket väl underlåta att följa de instruktioner som kommer uppifrån, även om han eller hon uppfattar instruktionerna fullständigt korrekt och alltså utan att något missförstånd föreligger. Orsaken skulle då vara att befattningshavaren, p g a egna mål, inte önskar genomföra instruktionerna och samtidigt, p g a bristande kontroll, faktiskt har möjlighet att inom vissa gränser följa egna intentioner. Med hänsyn till konsekvenserna för organisationen kan detta beteende analyseras på i stort sett samma sätt som de missförstånd vi diskuterat ovan. Om en befattningshavare inte följer givna instruktioner så behöver det ju inte spela så stor roll om det beror på missförstånd eller medvetna avvikelser - i båda fallen blir slutresultatet att organisationen presterar något annat än organisationens finansiärer eller organisationsledningen tänkt sig. Beivrandet av avvikande beteende är också resurskrävande på ungefär samma sätt som beivrandet av missförstånd. I det senare fallet måste den överordnade sätta av mera tid för att förmedla instruktioner, i det tidigare fallet måste den överordnade istället ägna mer tid åt att kontrollera den underordnades agerande. Förekomsten av skilda målsättningar sätter alltså en gräns för en hierarkis storlek på ungefär samma sätt som förekomsten av missuppfattningar. I verklighetens organisationer förekommer naturligtvis skilda målsättningar och missförstånd blandat och samtidigt.

Frågan om vilka mål aktörerna i en byråkrati kan tänkas ha skall jag diskutera mer ingående i nästa avsnitt. Dessförinnan bör emellertid nämnas att sådana styrproblem i en organisation som beror på att aktörerna har olika mål är ett av flera tillämpningsområden för en samhällsvetenskaplig teoribildning som tilldragit sig stort intresse under senare år, nämligen den s k principal agent-teorin. I organisationer av det slag vi diskuterar här är den överordnade principal och hans eller hennes undeordnade agenter. Principalens problem är att utforma incitament, kontrollsystem, m m, så att agenten i möjligaste mån beter sig i enlighet med principalens önskemål. En fullständigt följsam agent är antagligen en omöjlighet men det hindrar naturligtvis inte att agentens avvikelser kan variera från det utan vidare acceptabla till det fullständigt oacceptabla. I principal agent-teorin behandlas också många andra principal agent-förhållanden än dem mellan över- och underordnade i en hierarki. Det kan t ex vara fråga om relationen mellan en företagare (principal) och hans eller hennes anställda (agenter), relationen mellan en patient (principal) och hans eller hennes doktor (agent), o s v.9

Vi har i detta avsnitt föreställt oss att antalet direkt underordnade till varje överordnad kan variera kraftigt från hierarki till hierarki. Antag nu, inom ramen för det hittills förda resonemangets förutsättningar, att det gäller att skapa en hierarki med en viss operativ kapacitet, d v s med ett visst antal befattningshavare på den lägsta nivån. Om man (t ex finansiärerna) då väljer en hierarki där de överordnade har få direkt underordnade får hierarkin förstås fler nivåer än om en struktur med ett större antal underordnade väljs. Den tidigare typen av hierarki kan kallas hög (eng. tall) och den senare platt (eng. flat). Frågan är nu i vilka sammanhang en hög struktur är lämplig och i vilka en platt struktur istället bör väljas.

Först kan då sägas att den höga strukturen alltid är dyrare än den platta eftersom den innehåller fler befattningshavare per operativt verksam person (se den tidigare tabell 18). Dessutom har den höga strukturen alltid nackdelen att instruktioner som passerar genom hela hierarkin lättare förvrängs än i den platta strukturen. Denna nackdel väger förstås tyngre ju större instruktionsmängder som måste passera hela vägen från topp till botten. I sammanhang där befattningshavarna på respektive nivå i stor utsträckning själva inhämtar den information de använder i sitt agerande, t ex genom observationer i omvärlden, behöver denna nackdel inte vara väsentlig. Men hur som helst så måste den höga organisationens större personalkostnader på något sätt kompenseras av bättre prestanda. Under vilka omständigheter kan alltså den höga organisationen på detta sätt tänkas ha bättre prestanda än den platta? Rimligen i de fall då instruktionerna från den överordnade till hans eller hennes närmast underlydande är tillräckligt komplicerade, och tillräckligt skiljaktiga från underlydande till underlydande, för att även ett litet antal underlydande helt skall fylla den överordnades tid. Om man under sådana omständigheter ändå försöker öka antalet underordnade blir missförstånden lätt för stora och för många för att kunna accepteras.

Egentligen har vi emellertid med detta bara förskjutit frågeställningen ett steg. Vi har sagt något om vad som sannolikt karakteriserar de verksamheter som lämpar sig för höga respektive platta organisationer, men vi har fortfarande inte sagt något om vilka verksamheter det faktiskt är fråga om. Bör t ex militär verksamhet lämpligen bedrivas i höga eller platta organisationer, hur är det med forskning, o s v? Dessa frågor är självklart av stort intresse, men dessvärre innehåller inte den litteratur som refereras här, och ej heller någon annan litteratur såvitt jag känner till, några distinkta svar. Svaren tenderar istället att vara av typen att platta organisationer lämpar sig för verksamheter som är utpräglat rutinbetonade (Downs, s 124). Av detta följer då rimligen också att höga organisationer krävs i sammanhang där standardlösningar inte är tillämpbara, där överraskningar kan förväntas, och där kravet på flexibilitet är stort. Dessa svar, som i väntan på empiriska bekräftelser måste betraktas som hypotetiska, ligger uppenbarligen nära slutsatserna i vårt eget resonemang. Låt oss emellertid anta att svaren faktiskt är riktiga för att se vilka slutsatser de i sin tur kan ge upphov till.

Om vi antar att inslaget av rutin är mindre i en nystartad verksamhet än i en verksamhet som pågått under lång tid så följer därav att nybildade hierarkier sannolikt är förhållandevis höga medan äldre hierarkier sannolikt istället är förhållandevis platta - inte nödvändigtvis så att de har färre nivåer än nya organisationer men åtminstone så att de har fler underlydande per överordnad. Om detta är riktigt så innebär det sannolikt också att hierarkier som växer framför allt gör det genom att antalet underlydande per överordnad växer, snarare än genom att antalet nivåer växer.

För att underlätta resonemanget har vi hittills i detta avsnitt hela tiden utgått från att antalet direkt underordnade per överordnad är detsamma överallt i en given hierarki. Men så behöver det naturligtvis inte vara och i verklighetens hierarkier varierar ju också antalet underlydande per överordnad från ställe till ställe i organisationen. Det ligger nära till hands att fråga sig om det finns något mönster i dessa variationer, och om detta mönster i så fall kan sättas i samband med resonemanget här. Möjligen är det så. Ofta har kanske ledningen i en organisation mindre rutinbetonade uppgifter än befattningshavarna på lägre nivåer, vilket i så fall bör leda till färre underordnade per överordnad, d v s till en högre struktur, i organisationens övre nivåer än i dess lägre. Kanske kan man också tänka sig det omvända fallet, d v s verksamheter för vilka speciellt uppgifterna på de lägsta nivåerna är de minst rutinbetonade. Detta skulle t ex kunna gälla militära organisationer som ägnar sig åt komplicerade operationer bakom fiendelinjerna av det slag som nämndes tidigare, eller kanske spionorganisationer. I sådana organisationer skulle strukturen i så fall bli förhållandevis platt i toppen och hög i botten. Allt detta är emellertid ännu så länge obekräftade hypoteser.
 
 

BYRÅKRATER AV SKILDA SLAG

I avsnittet "Schumpeters distinktion" i föregående kapitel såg vi hur Schumpeter, inspirerad av Adam Smith, gjorde en åtskillnad mellan politikers motiv för sitt handlande å ena sidan och de politiska aktiviteternas samhälleliga mening eller funktion å den andra. Adam Smith hade ju tillämpat en motsvarande distinktion på aktörerna på ekonomiska marknader och hävdat att dessa aktörer, när de agerar i eget intresse, i allmänhet också utför en från allmän synpunkt gagnelig gärning. På ekonomiska marknader går alltså egenintresset och allmännyttan enligt detta synsätt ofta hand i hand. Schumpeter menade att distinktionen mellan privata motiv och samhällelig funktion skapade analytisk klarhet och därför borde kunna tillämpas på annat än ekonomiska marknader, t ex i politiska sammanhang. Däremot är det naturligtvis inte självklart att slutsatsen om ett samband mellan egenintresse och allmännytta gäller också för politiska tillämpningar. Vilka slutsatser av sådant slag som kan dras beror på hur det politiska livet är organiserat. I föregående kapitel redovisades en del trevande resonemang utifrån antagandet att politiker agerar i eget intresse, även om vi då också tvingades konstatera att det ännu så länge inte finns särskilt många solida slutsatser av det slaget.

Distinktionen mellan privata motiv och samhällelig funktion kan förstås tillämpas också på byråkrater och deras arbete, och sådana ansatser finns i den litteratur vi intresserar oss för här. Tullock tar t ex upp saken på följande sätt (1965, s 21). Han tänker sig att en viss befattning i en byråkrati kan besättas av endera av två hypotetiska personer. Den första, "karriäristen", är enbart intresserad av sin egen karriär och hela hans beteende i organisationen styrs av detta intresse. Den andra, "idealisten", tänkes istället vara fullständigt lojal mot organisationen och dess mål (så som de t ex formulerats av finansiärerna). Om nu dessa båda hypotetiska individer beter sig på exakt samma sätt så har, säger Tullock, organisationen en perfekt struktur. I så fall kommer ju också den befattningshavare som fullständigt följer sina egna intressen i realiteten, och ungefär som marknadsaktören, att befrämja det allmänna goda, eller åtminstone de syften som organisationens tillskyndare velat främja.

Dessvärre är Tullock inte särskilt konkret beträffande den viktiga följdfrågan om vilka egenskaper det är som gör en hierarkisk organisation perfekt. En stor del av Tullocks resonemang präglas emellertid av synpunkten att det viktigaste för den som vill göra karriär är att i möjligaste mån tillfredsställa och behaga den person som framför allt har nyckeln till hans eller hennes framtid, nämligen den närmast överordnade. Uppenbarligen föreställer sig Tullock, vilket naturligtvis inte behöver vara orealistiskt, att ett sådant beteende avviker från det som dikteras av organisationens mål. Tullock menar också att verklighetens byråkratier aldrig är helt perfekta enligt hans definition. Det mesta man kan hoppas på är, säger han, organisationer i vilka "karriäristens" beteende bara avviker i ringa utsträckning från "idealistens". Även i sådana organisationer får emellertid karriäristen ett ofrånkomligt karriärmässigt övertag. Av detta drar Tullock slutsatsen att de högre nivåerna i offentliga byråkratier i allmänhet blir besatta av personer som värnar mer om den egna karriären än om organisationens syften (1965, s 21). Från detta till uppfattningen att byråkratiers verkliga samhälleliga effekt ofta är att försörja sina befattningshavare snarare än att uträtta nyttiga saker för medborgarna är steget inte långt.

Det så här långt redovisade resonemanget kan utvecklas i olika riktningar. En möjlighet är att organisationsstrukturens betydelse för organisationens prestationer kartläggs. Framför allt tänker jag då på identifieringen av mekanismer som främjar, respektive hindrar, att arbete som styrs av befattningshavarens egna mål också leder till att organisationens mål uppfylls. Några mera påtagliga resultat av detta slag, alltså sådana resultat som finns för marknader, förefaller inte finnas. På samma sätt som för det politiska livet finns alltså här betydande insatser att göra.

En annan möjlighet är att modellerna av de personer som agerar i byråkratierna utvecklas mot större realism. Eftersom en byråkratisk organisations beteende och prestationer är beroende av vad det är för slags människor som arbetar i den, är sådana modeller av självklart intresse. En del idéer om hur sådana modeller kan utformas finns faktiskt i litteraturen, framför allt hos Downs (1967).

I föregående kapitel såg vi att Downs i An Economic Theory of Democracy (1957) arbetade med antagandet att alla politiker liknar varandra såtillvida att de enbart styrs av egenintressen, vilka han preciserade som framför allt strävan efter inkomster, makt och prestige. Downs hade alltså i den boken bara en enda politikermodell. I den här aktuella och senare boken om byråkratier har Downs utvecklat, eller åtminstone förändrat, sitt tänkande på denna punkt. Han preciserar inte mindre än fem modeller, eller idealtyper som han ibland också säger med den Weberska termen, av byråkrater. Naturligtvis kan man tänka sig även andra typer, t ex mellanformer, men Downs menar att hans fem typer är utvalda eller konstruerade på ett sådant sätt att de på ett hyggligt sätt täcker verklighetens byråkrater och också på ett fruktbart sätt är användbara för teoribildning om byråkratier, t ex för att förklara byråkratiskt beteende. Han menar alltså å ena sidan att en teori för byråkratin som baseras på färre typer än hans fem egna sannolikt blir alltför trubbig och lämnar alltför mycket oförklarat. Å andra sidan skulle en teori baserad på fler typer bli mer komplicerad utan att förklara så mycket mera. Preciseringen av fem typer är alltså resultatet av en lämplighetsbedömning.

Downs fem byråkrattyper är, med hans egna beteckningar till vänster och mina fria översättningar till höger, följande:
 
 
Climbers Klättrare
Conservers Förändringsmotståndare
Zealots Fanatiker
Advocates Organisationskämpar
Statesmen Statsmän

Klättrarna styrs av renodlat själviska motiv, och i själva verket samma motiv som politikerna i Downs tidigare bok, nämligen strävan efter makt, inkomst och prestige. Att makten blir större ju högre upp i en hierarki man kommer kan synas självklart och att detsamma gäller prestigen är kanske också sannolikt. Att inkomsterna stiger med stigande nivå är i allmänhet ett empiriskt faktum. Klättrarens naturliga strävan blir alltså att klättra uppåt i organisationen och på så sätt komma i åtnjutande av allt större makt, prestige och inkomster. Klättraren kan emellertid förverkliga sina mål också på andra sätt och Downs talar, förutom om klättrandet i den egna organisationen, också om möjligheten att utvidga verksamheten på det ställe i organisationen där klättraren befinner sig (aggrandizement) och om möjligheten att flytta till andra organisationer (jumping).

Även förändringsmotståndarna styrs, på samma sätt som klättrarna, av renodlat själviska motiv även om själviskheten inte tar sig exakt samma uttryck. Till skillnad från klättrarna söker de inte maximera inkomst, makt och prestige utan riktar istället in sig på att i möjligaste mån bibehålla vad de uppnått i dessa avseenden. I centrum för förändringsmotståndarnas strävanden står därför bekvämlighet (convenience) och säkerhet (security). Förändringsmotståndarna vill att den egna organisationen i möjligaste mån skall förbli oförändrad. Speciellt hotande är förstås krympningar av organisationen, men även andra förändringar kan te sig oroväckande därför att de ställer krav på nyorientering av skilda slag. Förändringsmotståndarna är också utpräglat försiktiga medan klättrarna, som ju är lika själviska, kan uppträda som spelare (gamblers) och acceptera en tillfällig motgång i utbyte mot en ökad sannolikhet för ett ordentligt avancemang i framtiden. I detta ligger också att förändringsmotståndarna har mindre självförtroende än klättrarna.

Om klättrarna och förändringsmotståndarna styrs av renodlat själviska motiv så söker fanatikerna, organisationskämparna och statsmännen dessutom främja allmänna eller samhälleliga mål av olika slag. De styrs alltså i den bemärkelsen också av altruistiska motiv, de är alla i viss utsträckning idealister. Skillnaden mellan de tre byråkrattyperna ligger i de altruistiska motivens konkretion och omfattning. Hos fanatikern är motiven mycket konkreta och smala, hos statsmännen mycket diffusa och breda, och hos organisationskämparna ligger de någonstans mitt emellan dessa båda ytterligheter.

Hos fanatikern gäller de altruistiska motiven en enskild konkret sak eller fråga, t ex biståndet till länder i tredje världen, trafiksäkerhet, eller arméns utveckling. För fanatikern dominerar denna sak alla andra frågor och blir på så sätt en väsentlig del av hans eller hennes världsbild. Fanatikerns intresse för den sak det gäller är ofta djupt förankrat i hans eller hennes personlighet och därför också, trots att det kan betraktas som altruistiskt, en stark inre drivkraft. Fanatikerna är därför ofta energiska och aggressiva, de hamnar lätt i konflikter och är ofta också "ensamvargar". Fanatikerna försöker naturligtvis på samma sätt som klättrarna att göra karriär, men då inte bara för att tillgodose egna själviska intressen utan också, och kanske framför allt, för att öka möjligheterna att främja den sak de arbetar för.

Organisationskämparnas lojalitet mot det allmänna, och alltså deras altruism, gäller i första hand den egna organisationen, eller den egna delen av organisationen. De drivs inte som fanatikerna av en strävan att främja en viss bestämd sak, utan snarare av en en önskan att hålla sig väl med sin närmaste omgivning, vilken denna än är. Detta hindrar emellertid inte att organisationskämparna också kan vara energiska. Om de hamnar i konflikter har de emellertid alltid stöd av den egna personalen - motståndarna finns utanför den egna organisationen. Inåt verkar organisationskämparna medlande snarare än provocerande och konfliktskapande. De har alltså till skillnad från fanatikerna ett tydligt drag av opportunism eller trolöshet. Deras lojalitet gäller den organisation de för tillfället tillhör, och de byter med lätthet organisation. Den skillnad mellan den enskilda byråkratens mål, och organisationens mål, som vi tidigare talat om, är också mindre hos organisationskämpen än hos någon annan byråkrattyp, ja den är praktiskt taget utplånad.

Hos statsmännen till sist gäller de altruistiska motiven mycket allmänna ting - det kan t ex vara fråga om en allmän lojalitet mot hela samhället, mot den rådande samhällsordningen, eller kanske mot en uppsättning samhällsbevarande ideal och dygder. Men även om statsmannens altruism på detta sätt är bred och allmän så liknar den ändå fanatikerns därigenom att den är förankrad i hans personlighet. Trots detta är statsmännen emellertid inte nödvändigtvis energiska och drivande. En del statsmän är sådana, men det finns också de som spar på aktiviteterna. Det finns något akademiskt och filosofiskt över statsmannens altruism. Den byråkrattyp som vi här kallar för statsmannen har i själva verket stora likheter med schablonbilden av den oväldige ämbetsmannen.

Om vi tillsvidare bortser från de viktiga frågorna om hur Downs byråkrattyper skall kunna passas in i en teori om byråkratier och byråkratiskt beteende, förefaller det ändå klart att hans urskiljande av de olika typerna, som beskrivning betraktad, är en viktig nyansering och ett steg framåt. En kontrast är t ex Tullocks arbete om byråkratier i vilket alla, eller nästan alla, byråkrater i realiteten betraktas som klättrare (se t ex 1965, s 33). En annan är Simons Administrative Behavior i vilken alla, eller åtminstone de flesta, byråkrater, genom sina anställningskontrakt, tänkes ha gjort sig av med sina personliga mål, åtminstone i arbetet, och alltså fått stora likheter med organisationskämparna ovan.10 Slutligen kan nämnas att byråkrater i många allmänna byråkrati- och förvaltningsbeskrivningar i stor utsträckning tilldelas statsmännens egenskaper, d v s de betraktas okritiskt som det allmänna bästas tjänare.11

En intressant aspekt av Downs kategorisering av byråkrater är att han uttryckligen inför motiv som han kallar för altruistiska. Även om två av typerna, nämligen klättrarna och förändringsmotståndarna, är renodlat själviska så styrs ju de tre resterande typerna, förutom av själviska motiv, också av altruistiska sådana. Detta är viktigt att framhålla eftersom det finns en vulgärkritik av den ekonomiska statsvetenskapen som går ut på att den enbart, och orealistiskt, räknar med själviska motiv (se avsnittet "Rationalitetsantagandet" i kapitel 1). Downs bok visar tvärtom att altruistiska motiv på intet vis är främmande för den ekonomiska statsvetenskapen och att de t o m kan spela en väsentlig roll där.12

Ytterligare en kommentar av mer allmän natur kan göras till Downs byråkrattyper. I avsnittet "Rationalitetsantagandet" i kapitel 1 såg vi ju att en del forskare, och då främst James Buchanan, fört fram en enhetlighetsidé som innebär att människor i grunden styrs av samma motiv oavsett vilken verksamhet de för tillfället råkar vara engagerade i. Det finns ingen anledning, har dessa forskare sagt sig, att förutsätta att människor styrs av vissa motiv när de agerar på marknader, av vissa andra motiv när de uppträder i politiska sammanhang, av ytterligare andra motiv när de är byråkrater, o s v. Det förefaller långt rimligare, har de istället menat, att anta att människorna styrs av samma grundläggande motiv, t ex att de i någon preciserad bemärkelse är nyttomaximerande, oavsett vilken verksamhet de för tillfället råkar bedriva. Av detta synsätt följer emellertid också, tycks det, att en indelning av människor i olika typer bör vara allmängiltig, den bör inte vara anpassad för någon speciell tillämpning, t ex för indelning av just byråkrater. Man kan därför fråga sig om Downs indelning av byråkrater verkligen har denna allmängiltighet. I förstone kanske man tycka att den inte har det, att den är väl påtagligt tillrättalagd för studiet av just byråkratier. Är detta riktigt så bryter den alltså mot den ovan beskrivna enhetlighetsidén, och skulle kunna kritiseras för det. Men möjligen är detta första intryck felaktigt. Kanske är det lättare än man först anar att även utanför byråkratins värld identifiera klättrare, förändringsmotståndare, fanatiker, o s v. Är detta riktigt måste man istället konstatera att Downs indelning väl ansluter till enhetlighetstanken.

Efter dessa kommentarer är det nu dags att ta upp den centrala frågan om byråkrattypernas plats i en teori om byråkratin. Den möjlighet som vi hittills framför allt haft anledning att tänka på är att typologin skall kunna användas för att prediktera hur olika byråkratier fungerar. Om man vet vilka typer av befattningshavare som arbetar i en viss byråkrati så bör man därigenom också, det är tanken, ha goda möjligheter att säga något om själva byråkratins egenskaper. Om man t ex vet att en mycket stor del av befattningshavarna i en byråkrati är förändringsmotståndare så förefaller inte just den byråkratin vara ett lämpligt instrument för genomförandet av större samhällsreformer. I denna typ av teoribildning innehåller alltså premisserna information om befattningshavarna i en byråkrati, t ex uppgifter om antalet byråkrattyper av olika slag på de olika nivåerna. Utifrån dessa premisser drar man sedan slutsatser om hur byråkratin fungerar och om hur den i olika avseenden samspelar med eller påverkar sin omvärld. Att en teoribildning av detta slag ter sig naturlig med utgångspunkt från den hittills förda diskussionen är knappast konstigt. Dels har vi ju talat en del om skillnader mellan befattningshavares personliga mål och organisationers mål. Om man då kan precisera vari skillnaderna består, t ex genom att beskriva olika byråkrattyper, så borde ju vägen för en härledning av organisationens beteende, och en jämförelse av detta med det önskade beteendet, d v s organisationens mål, också ligga öppen. Dels ligger den skisserade teoribildningen väl i linje med den ekonomiska statsvetenskapens program, nämligen att med utgångspunkt från rationella individers beteende härleda helhetens, d v s i detta fall organisationens, egenskaper.

Men trots detta är Downs teoriansatser bara i mycket begränsad utsträckning av detta slag. Han drar endast få, och ganska vaga, slutsatser om organisationers egenskaper utifrån antaganden om deras befattningshavare. Han säger t ex att organisationer med organisationskämpar på ledande poster har en tendens att lägga under sig nya verksamhetsområden ("bureaucratic imperialism") och därigenom också att hamna i "revirstrider" med andra organisationer. Han säger också att fanatiker är viktiga medlemmar i varje byråkrati därför att de hindrar den från att stelna i rutiner, och att denna fanatikernas "katalytiska" effekt blir starkare om de övriga befattningshavarna är organisationskämpar och/eller klättrare än om de är förändringsmotståndare och/eller statsmän - de tidigare fördrar nämligen fanatikerna lättare än de senare.

I huvudsak använder Downs istället sina byråkrattyper för en helt annan typ av teoriansatser. Han karakteriserar först existerande byåkratier, eller möjligen byråkratier som just håller på att bildas, i olika avseenden, t ex med hänsyn till om de är expanderande eller ej, om de är unga eller gamla, om regeltillämpning är en viktig del av deras verksamhet eller ej, o s v. Utifrån dessa premisser drar han sedan slutsatser om organisationernas förhållande till de olika bytråkrattyperna. Han intresserar sig sålunda för organisationernas dragningskraft på olika byråkrattyper, d v s själva rekryteringen, karriärbetingelserna för olika typer av byråkrater inom organisationerna och därmed också för förekomsten av olika byråkrattyper på organisationernas skilda nivåer, o s v.13

I Downs framställning finns åtskilliga något så när pregnanta slutsatser eller hypoteser av just detta slag. Han menar t ex att unga organisationer innehåller en stor andel fanatiker och organisationskämpar, att fanatiker endast i undantagsfall når en organisations topp, att en gammal organisation innehåller en stor andel förändringsmotståndare, att en organisations mellannivåer i allmänhet innehåller större andelar förändringsmotståndare än topp- och bottennivåerna, att en organisations andel förändringsmotståndare är större ju mer verksamheten består i regeltillämpning, och att en expanderande organisation drar till sig klättrare.14 Han menar också att statsmän överlag är mycket sällsynta, vilket han, med hänsyn till den roll statsmannatypen spelar i många förvaltningsskildringar, och kanske också i åtskilliga människors föreställningars om byråkrater, tror förvånar många.15

Även slutsatser av detta slag är naturligtvis av intresse i en allmän byråkratiteori. De kan t ex användas för att förklara varför statsmakterna, när ett nytt område blir föremål för politisk verksamhet, väljer att skapa nya byråkratier istället för att lägga de nya uppgifterna på redan existerande organisationer. När t ex den svenska biståndspolitiken, näringspolitiken, miljöpolitiken, energipolitiken, o s v, tillkommit under efterkrigstiden har statsmakterna regelmässigt valt att lägga de nya förvaltningsuppgifterna på nyskapade byråkratier. En rimlig förklaring, eller åtminstone delförklaring, är att äldre byråkratier i alltför stor utsträckning präglas av förändringsmotståndare, medan nyskapade byråkratier däremot har förutsättningar att locka till sig de för de nya uppgifterna lämpade fanatikerna och organisationskämparna, och kanske också klättrarna.

Till sist skall sägas att Downs också intresserar sig för hur de olika byråkratityperna uppkommer - vad det är som gör en människa till den ena eller andra typen. De olika typerna representerar huvudsakligen, menar han, olika personlighetstyper som alltid finns i en befolkning. Om en person i rollen som byråkrat blir klättrare, förändringsmotståndare, fanatiker, organisationskämpe eller statsman bestäms alltså väsentligen av personens grundläggande psykiska konstitution. Downs lämnar emellertid också ett visst utrymme för påverkan, och då framför allt påverkan inom den byråkratiska organisationen. Downs föreställningar om detta kan sägas utgöra en tredje grupp, eller en tredje typ, av slutsatser utöver de två redan nämnda. I synnerhet pekar Downs på betingelser för att en byråkrat, som inlett sin karriär som någon annan typ, efter hand utvecklas till förändringsmotståndare. En sådan förvandling ligger närmast till hands, menar Downs, för klättrare. Dessutom inträffar den lättare ju äldre byråkraten är, och ju längre tid han eller hon befunnit sig på samma position i byråkratin utan befordran.
 
 

TULLOCK OCH DOWNS OM STORLEKENS ORSAKER

I de föregående avsnitten har vi i flera sammanhang talat om byråkratiers storlek men ändå inte tagit upp den kanske mest centrala frågan, nämligen vad som faktiskt bestämmer en byråkratis storlek. Tullock och Downs diskuterar saken, men även om de i andra avseenden är nog så systematiska, så kan deras behandling av just storleksfrågan knappast anses särskilt genomarbetad. Den är snarare impressionistisk även om synpunkterna, och då särskilt i Tullocks fall, ibland presenteras med betydande intensitet. Den utan vidare mest systematiska behandlingen av storleksfrågan finns istället hos Niskanen (1971). I själva verket kan Niskanens byråkratiteori i huvudsak sägas vara just en teori om byråkratiers storlek. I detta avsnitt redovisar jag Tullocks och Downs uppfattningar i saken, i nästa beskriver jag Niskanens jämviktsmodell.

Såväl Tullock som Downs menar att byråkrater, d v s anställda i byråkratier, på flera olika sätt gynnas av att arbeta i en stor och/eller expanderande organisation. Tullocks huvudsynpunkt är att byråkrater i väsentlig utsträckning avlönas med hänsyn till hur många underlydande de har. Varje byråkrat har därför, menar han, goda skäl att söka skaffa sig så många underlydande som möjligt. Eftersom Tullock inte gör någon skillnad mellan direkt och indirekt underlydande i sammanhanget så innebär hans resonemang också att högre chefer har goda skäl att hjälpa sina underordnade att i sin tur få fler underordnade. På så sätt får ju den högre chefen också själv fler underlydande, om än indirekt underlydande. Dessutom, och för att införa en ny synpunkt, kan man anta att han eller hon också kommer att gynnas av ett ökat stöd från personalen. Men en förutsättning för allt detta är förstås att Tullock har rätt beträffande själva utgångspunkten, nämligen att byråkraters löner till väsentlig del bestäms av antalet underlydande. Är det verkligen så, och vad beror det i så fall på?

Det skulle föra för långt att behandla dessa frågor här, det enda vi kan göra är att redovisa Tullocks egna antydningar till svar. Han anför bl a några exempel från USA:s federala förvaltning - t ex ett fall från försvaret där de närmast berörda cheferna motarbetade en uppenbart arbetskraftsbesparande patronladdningsmaskin därför att den skulle ge dem mycket färre underlydande, och därmed också, menar han, lägre löner. Tullock tar också upp det välkända förhållandet att produktion inom offentlig förvaltning ofta måste skattas eller mätas indirekt eftersom direkta mått är svåra att hitta. Ett sådant indirekt mått på en chefs produktion kan tänkas vara just antalet underlydande och därifrån är steget förstås inte långt till lönesättning efter detta antal, åtminstone inom ramen för ett prestationslönesystem. Den som till äventyrs finner denna tanke orimlig eller grov kan kanske få perspektiv på saken genom att erinra sig att nationalräkenskapernas gängse mått på den offentliga sektorns totala produktion är den totala lönesumman.

Downs tillfogar ytterligare några omständigheter som får de anställda att värdera stora eller expanderande organisationer. Han menar till att börja med att cheferna för expanderande byråkratier får högre löner, mera makt och mer prestige än de för icke-expanderande byråkratier. Även om denna synpunkt mycket liknar Tullocks så bör det ändå framhållas att den förutom inkomster också gäller makt och prestige, samt att den avser expanderande byråkratier snarare än stora sådana. Vidare menar Downs att det blir förhållandevis få konflikter mellan de anställda inom en expanderande organisation eftersom den enes karriär där inte nödvändigtvis går ut över den andres. Downs menar också att stora (alltså stora snarare än expanderande) organisationer är mer resistenta mot påverkan utifrån än små, att de har större överlevnadschans, och att de i viss utsträckning t o m kan verka stabiliserande på sin yttre omgivning. Detta är kanske riktigt även om Downs argument är tämligen summariska. Är det riktigt bör det emellertid vara gynnsamt för de anställda i en stor byråkrati, åtminstone för förändringsmotståndarna bland dem.

Att det är gynnsamt för de anställda att arbeta i en stor eller expanderande byråkrati leder emellertid knappast i sig själv till slutsatsen att byråkratier växer. Ytterst är det ju finansiärerna, t ex väljarna eller riksdagen, som bestämmer hur stora byråkratierna skall vara. De anställdas önskemål blir av betydelse bara i den mån finansiärerna av en eller annan anledning anser sig böra beakta dem. De anställdas synpunkter kan därför rimligen bara spela en partiell roll vid bestämningen av en byråkratis storlek. Finansiärernas roll måste ges en central plats i resonemanget.

Tullock tänker sig att finansiärerna, och han tänker då i första hand på ledamöter i en lagstiftande församling, kan resonera ungefär så här då de överväger att skapa en förvaltning, eller eventuellt utöka en existerande förvaltning, för att lösa ett visst problem. Å ena sidan skulle problemet, som kanske bedöms som mycket angeläget, få en lösning, vilket är det positiva. Mot detta måste emellertid kostnaderna, det negativa, ställas. Finansiärerna har emellertid en tendens, menar Tullock, att enbart se de direkta kostnaderna, d v s sådant som löner till personalen i den nya förvaltningen och dess lokalkostnader. Utöver detta finns enligt Tullock också mycket stora indirekta kostnader som emellertid är utspridda och svåra att upptäcka. Dessa kostnader består i alla de förluster som uppstår därför att den totala offentliga adminstrationen blir större, och alltså ineffektivare enligt Tullock, när en ny enhet tillfogas. Det är alltså fråga om samordnings- eller storleksförluster av det slag som diskuterades i avsnittet "Storlek och effektivitet" och som ju framför allt Tullock, som vi såg, tenderar att fästa mycket stort avseende vid. Eftersom finansiärerna inte beaktar de indirekta kostnaderna kan deras kalkyl till förmån för en ny förvaltningsenhet mycket väl bli positiv samtidigt som en mer realistisk kalkyl, enligt Tullock, blir negativ. Man kan t o m föra Tullocks resonemang ett steg längre och säga att när den totala offentliga administrationen nått en viss storlek så blir den realistiska kalkylen avseende praktiskt taget varje föreslagen ny förvaltningsenhet nästan nödvändigtvis negativ, medan de tänkta finansiärernas motsvarande kalkyler inte påverkas alls av den totala förvaltningens storlek - det är ju bara de indirekta kostnaderna som påverkas av den samlade förvaltningens storlek. Om finansiärerna verkligen fungerar så som Tullock föreställer sig att de gör blir de offentliga förvaltningarna följaktligen också nästan nödvändigtvis förvuxna och ineffektiva. Det är också den slutsatsen Tullock drar. Han menar att byråkratierna växer genom den samlade effekten av många enskilda mindre beslut och utan att någon egentligen eftersträvar eller planerar det faktiska och totala slutresultatet. Därför betraktar han också byråkratins tillväxt som ett stort samhällsproblem.

Även om man kanske kan diskutera realismen i Tullocks resonemang så är ändå själva strukturen intressant och också välkänd från helt andra sammanhang. Tullock är själv medveten om detta och illustrerar med ett exempel avseende importtull på klockor. En sådan tull skulle vara mycket gynnsam för de inhemska klocktillverkarna, och såtillvida ha en stark positiv effekt. Mot detta kan emellertid ställas inte bara de negativa konsekvenserna för klockköparna utan också de negativa konsekvenser för alla samhällsmedborgare som beror på ett allmänt sett sämre resursutnyttjande. Dessa senare indirekta kostnader kan bli stora men likväl lätt förbises eftersom de uppträder först på längre sikt och slår anonymt. Klocktullen kan därför vid närmare eftertanke mycket väl förefalla samhällsekonomiskt olycklig, men ändå ha goda förutsättningar att bli genomförd. Vid summariska och kortsiktiga överväganden kan ju de positiva effekterna förefalla överväga, precis som i fallet med ytterligare en förvaltningsenhet.

Även om jag hoppas att exemplen med den tillkommande förvaltningsenheten och klocktullen i huvudsak är klara så innehåller de likväl, så som de hittills formulerats, en från metodologisk synpunkt irriterande oklarhet. Man kan ju fråga sig om finanisärerna, d v s ledamöterna i den lagstiftande församligen, verkligen inte förstår att det finns stora indirekta kostnader, eller om de känner till dem men likväl väljer att bortse från dem. Tullock själv är knappast klar på denna punkt, och exemplen ovan har kanske närmast formulerats som om finansiärerna helt enkelt inte insåg kostnadernas existens. Så behöver det emellertid inte vara. Möjligheten att de är väl förtrogna med kostnaderna men ändå väljer att bortse från dem förefaller i själva verket väl så realistisk. Ett tänkbart skäl till detta skulle i så fall vara att finansiärerna, som ju för sitt fortsatta agerande är beroende av väljarnas stöd, bedömer att väljarna inte i någon större utsträckning är förtrogna med de indirekta kostnadernas existens. Att parlamentsledamöter i den sortens frågor kan vara kunnigare än väljare i allmänhet är ju knappast någon orimlig tanke. Det är emellertid också tänkbart att väljarna i stor utsträckning faktiskt känner till de indirekta kostnaderna, och att deras valda ledamöter också är medvetna om detta, men likväl agerar så som Tullock hävdar att de gör. Detta skulle i så fall kunna bero på att ledamöterna vet att väljaren i ett demokratiskt system med sin röst blott kan ge uttryck åt sin uppfattning i någon eller några prioriterade frågor, och att allmänna indirekta kostnader knappast tillhör dessa prioriterade frågor. I fallet med klockorna talar t ex sannolikheten för att bara en mycket liten grupp av väljare påverkas i sitt röstande av ett tullförslag, nämligen på sin höjd de verksamma inom klockindustrin. Övriga väljare bortser sannolikt från "klockfrågan" och låter sitt partival istället bestämmas av andra för dem viktigare frågor.

Downs resonemang om finansiärernas överväganden skiljer sig markant från Tullocks. Med hänvisning till demokratiska reglermekanismer avvisar han föreställningen att de offentliga förvaltningarna i t ex USA eller andra västliga demokratier skulle vara svårartat överstora och ineffektiva. Han menar (1967, s 22) att "The ability of bureaus to outlive their real usefulness is part of the mythology of bureaucracy" och skriver också (s 258):

If the bureaucracy as a whole were really excessive in size, some political party would advocate drastic reductions affecting a whole spectrum of minority-serving bureaus. This party would receive the vote of every citizen who believed he was paying more support to wasteful bureaus than he was receiving from those minority-serving bureaus that benefited him directly. If such citizens were in the majority, the bureau-wrecking party would be elected, and would presumably slash the size of bureaucracy as a whole. Detta resonemang kan möjligen verka övertygande även om det finns åtminstone en invändning som måste beaktas, nämligen denna: För att en förändring skall komma till stånd räcker det inte att det finns en majoritet av väljare som menar att de betalar mer till byråkratin än vad den ger dem i utbyte tillbaka. Det får inte heller finnas andra frågor som väljarna anser viktigare än byråkratifrågan och som får dem att rösta på andra partier. Antag, för att återgå till vårt tidigare exempel, att ett annat parti än det antagna "antibyråkratipartiet" föreslår införandet av en importtull på klockor. Det är då sannolikt att åtskilliga väljare som är beroende av klockindustrin röstar på detta "tullparti" även om de är negativa till byråkratin, helt enkelt därför att tullfrågan är så mycket viktigare för dem personligen än byråkratifrågan. Om tillräckligt många minoriteter, med egna speciella intressen, beter sig på samma sätt som klockintressenterna i vårt exempel, så faller rimligen Downs resonemang.
 
 

NISKANENS JÄMVIKTSMODELL

I sin Bureaucracy and Representative Government (1971) utgår Niskanen från en jämförelse mellan offentliga byråkratier och företag. En för båda organisationstyperna mycket viktig grupp av aktörer i omvärlden är de som står för tillflödet av pengar. För företaget är dessa aktörer naturligtvis kunderna, de som köper och använder företagets produkter. För byråkratin är denna grupp emellertid inte identisk med de personer som använder eller åtnjuter byråkratins produkter eller tjänster ifråga. Dessa användare betalar ju i allmänhet ingenting för varan. Gruppen består istället av de som beställer och finansierar verksamheten, d v s den grupp som vi tidigare kallat för finansiärerna och då identifierat med t ex den lagstiftande församlingen eller valmanskåren. Niskanen är mer exakt på denna punkt. Han framhåller att den grupp som i sista hand beställer verksamheten i allmänhet inte är valmanskåren, och kanske inte ens den lagstiftande församlingen, utan en mer avgränsad och specialiserad grupp. Han tänker sig uppenbarligen också att denna grupp kan variera från byråkrati till byråkrati - för att anknyta till svenska förhållanden är den t ex en annan för Arbetsmarknadsstyrelsen än för Försvarets materielverk. Även om Niskanen inte är särskilt konkret i frågan så kan man kanske tänka sig att han har något sådant som en del av ett visst ministerium, med tjänstemän av viss partikulör, i tankarna. För denna grupp använder han beteckningen byråkratins sponsorer. Den väsentliga skillnaden mellan företagets och byråkratins förhållande till sina kunder respektive sponsorer är enligt Niskanen att företaget bjuder ut sina produkter styckevis till kunderna mot ett pris, medan byråkratin bjuder ut en total produktion mot en budget.

För byråkratin är det alltså bytesrelationen mellan byråkratin själv och dess sponsorer som står i centrum och det är den relationen Niskanen framför allt intresserar sig för. Först påpekar han att det normalt är fråga om ett s k bilateralt monopol, d v s vardera parten är utlämnad åt den andra. Byråkratin kan knappast hitta några andra sponsorer än just de den råkar ha, och sponsorerna kan i allmänhet inte heller, åtminstone inte med lätthet, hitta någon annan organisation för att få de uppgifter utförda som den aktuella byråkratin är specialiserad på. Niskanen skriver (1971, s 24):

In the jargon of economics, the relation between the bureau and its sponsor is that of a "bilateral monopoly". As with all such relations (including conventional marriage), this relation is awkward and personal - characterized by both threats and deference, by both gaming and appeals to a common objective. No other type of relation combines threat, exchange, and integrative relations in such equal proportions. Hur analyserar då Niskanen de båda parternas agerande i denna situation? Sponsorernas överväganden kan sammanfattas, tänker han sig, med något som han kallar en budget-produktionsfunktion (budget-output function). Kurvan "sponsorerna" i figur 22 representerar en sådan funktion. För att förstå dess innebörd måste vi först veta att byråkratins budget är avsatt utefter diagrammets lodräta axel och dess produktion, som tänkes mätt i något slags fysiskt mått (t ex antalet sängar om det gäller en sjukvårdsförvaltning), utefter den vågräta axeln. Sponsorkurvan anger nu den budget som sponsorerna maximalt kan tänka sig att bevilja för varje tänkt produktionsnivå. För produktionen P är sponsorerna t ex beredda att maximalt bevilja budgeten B1. Vi ser att kurvan hela tiden rör sig uppåt men också att den successivt planar ut och alltså rör sig allt långsammare uppåt. Innebörden av detta är för det första att sponsorerna är beredda att budgetera mer ju större produktionen är. För det andra avtar emellertid också sponsorernas vilja att betala för ytterligare produktionstillskott ju större den totala produktionen redan är. Sponsorernas värdering av ytterligare produktionstillskott blir alltså lägre ju större den totala produktionen är. Naturligtvis kan man tänka sig, även om det inte illustreras i figuren, att sponsorerna, vid en tillräckligt stor total produktion, inte tillmäter ytterligare produktionstillskott något värde alls. Sponsorkurvan planar då ut fullständigt och blir vågrät.

Så som sponsorkurvan preciserats här anger den enbart vad sponsorerna är beredda att maximalt budgetera för varje produktionsnivå. Några synpunkter på produktionens inriktning och karaktär, d v s synpunkter på sådant som hur de producerade enheterna skall kunna användas, vilken kvalitet de skall ha, o s v, förutsättes sponsorerna inte ha. Produktionsinriktningen är i den bemärkelsen, som man brukar säga, exogent given. Naturligtvis kan detta betraktas som ett orealistiskt inslag i modellen. Det är ju högst rimligt att tänka sig att sponsorerna, samtidigt som de överväger budgetens storlek, också funderar på hur produkten mera i detalj bör se ut. Huruvida denna brist på realism hos modellen minskar dess användbarhet eller inte är svårt att säga. Kanske minskar den modellens användbarhet i vissa tillämpningar, samtidigt som den ökar den i andra. Hur som helst så är själva sakförhållandet att modellen inte innehåller något antangande om sponsorernas synpunkter på själva produkten värt att notera.
 
 

Figur 22

Det är lätt att ana att sponsorskurvan, så som den definierats här, är en nära släkting till en vanlig efterfrågekurva av det slag som brukar användas tillsammans med en utbudskurva för att i diagram beskriva marknadsprisbildning och marknadsjämvikt. Mer exakt skiljer sig sponsorskurvan från en vanlig sådan efterfrågekurva på två sätt. För det första finns de skillnader som sammanhänger med att det här är fråga om en total produktion som bjuds ut mot en budget - en vanlig efterfrågekurva avser ju istället varor som bjuds ut styckevis på en marknad till ett pris. För det andra finns en skillnad som består i att sponsorskurvan, så som den preciserats här, formellt sett inte motsvaras av en vanlig efterfrågekurva utan snarare, och för att uttrycka sig matematiskt, av denna kurvas integral. En kurva och dess integral innehåller emellertid i viss bemärkelse samma information och även efterfrågekurvans integral beskriver alltså efterfrågan på den aktuella varan. På samma sätt kan också sponsorkurvan sägas uttrycka sponsorernas efterfrågan på den sponsrade byråkratins produktion. På samma sätt som en vanlig efterfrågekurva ger den också, som vi redan sett, uttryck åt en avtagande värdering av ytterligare tillskott eller, som man brukar säga, åt en avtagande marginalnytta av den produkt det är fråga om. Formellt sett anges värderingen av ytterligare ett produktionstillskott av kurvans lutning i en viss punkt. Då produktionen är t ex Popt - vi återkommer senare i resonemanget till denna produktionsnivå - är sponsorernas värdering av ett marginellt produktionstillskott lika med sponsorkurvans lutning där, d v s lika med lutningen av tangenten T1 till kurvan. När vi rör oss utefter kurvan från vänster till höger blir uppenbarligen denna lutning allt mindre, d v s marginella produktionstillskott värderas allt lägre.

I diagrammet finns ytterligare en kurva som markerats "minimala kostnader". Denna kurva visar helt enkelt den budget som minst erfordras för att åstadkomma en viss produktion. För att kunna åstadkomma produktionen P måste byråkratin t ex ha en budget på minst B2. Vi ser att Niskanen tänker sig att kostnadskurvan är stigande, vilket ju är naturligt, och också att den stiger successivt allt snabbare. Ju större produktionen redan är, desto mer kostar det alltså att producera ytterligare en enhet. Niskanen motiverar egentligen inte alls denna senare egenskap hos kostnadskurvan, och någon sådan motivering är kanske inte heller nödvändig. Kurvans förlopp, som ju ger uttryck åt vad som brukar kallas stigande marginalkostnader i produktionen, kan kanske anses ganska naturligt. Framför allt stämmer det väl med resonemanget i det tidigare avsnittet "Storlek och effektivitet". Där hävdades ju att förlusterna i en organisation, bl a samordningsförluster, ökar andelsmässigt när organisationens storlek ökar och detta är ju liktydigt med att marginalkostnaderna ökar. Den mest extrema uppfattning som refererades i avsnittet, nämligen Tullocks, var ju att det t o m finns en övre gräns för en byråkratis operativa kapacitet eller produktionsförmåga. Varje försök att nå utöver den gränsen skulle bara resultera i ökade förluster av skilda slag. I diagrammet innebär den uppfattningen att kostnadskurvan efter hand övergår i en lodrät linje.

På samma sätt som sponsorskurvan har stora likheter med efterfrågekurvan i ett vanligt marknadsdiagram har kurvan för minimala kostnader stora likheter med ett sådant diagrams utbudskurva. Även här motsvarar emellertid kurvan för de minimala kostnaderna närmast den vanliga utbudskurvans integral. Detta hindrar emellertid inte att kurvan för de minimala kostnaderna, som vi redan noterat, ger en klar beskrivning av en produktion med tilltagande marginalkostnader. Det formella uttrycket för detta är kurvans tilltagande lutning när man rör sig från vänster till höger, alltså den lutning som vid t ex produktionsnivån Popt representeras av tangenten T2.

Så här långt har vi inte sagt något om byråkratins beteende, eller snarare beteendeet hos de personer som är anställda inom byråkratin. Något eller några antaganden om detta måste naturligtvis ingå i modellen. Niskanens antagande är att byråkraterna är budgetmaximeriande. Även om antagandet har likheter med motsvarande antaganden i andra studier, t ex Tullocks antagande att byråkrater försöker maximera antalet underlydande, så kan det kanske ändå te sig orealistiskt och möjligen också stötande och kontroversiellt. Hur som helst så lägger Niskanen ned betydande möda på att motivera sitt antagande. Han börjar med att skriva så här (s 38):

Among the several variables that may enter the bureaucrat's utility function are the following: salary, perquisites of the office, public reputation, power, patronage, output of the bureau, ease of making changes, and ease of managing the bureau. All of these variables except the last two, I contend, are a positive monotonic function of the total budget of the bureau during the bureaucrat's tenure in office. Bland de faktorer som en byråkrat kan tänkas intressera sig för och värdera nämner alltså Niskanen följande: Han hävdar också att alla faktorerna utom de två sista ökar när byråkratins budget ökar. En byråkrats lön och allmänna anseende ökar t ex när budgeten ökar, medan däremot lättheten att förändra eller styra byråkratin minskar.16

Låt oss anta att Niskanen faktiskt har rätt i det sista, nämligen att faktorerna varierar med budgetstorleken på det sätt som han anger. Det intressanta med hans ansats är då att den fångar in praktiskt taget alla tänkbara byråkrattyper. Även om Niskanen inte direkt gör det själv så är det lätt att diskutera saken med utgångspunkt från Downs fem byråkrattyper. Klättrarna, som ju söker maximera inkomster, makt och prestige, gynnas uppenbarligen av en stor budget, åtminstone om vi jämställer "prestige" med "allmänt anseende". Förändringsmotståndarna gynnas av en stor budget eftersom den egna organisationen är svårare att förändra ju större budgeten är. Fanatikerna förefaller också kunna gynnas av en stor budget eftersom deras möjligheter att få utrymme för den egna prioriterade verksamheten rimligen blir större ju större hela organisationens budget, under i övrigt lika förhållanden, är. Det är visserligen sant att en stor budget och en stor produktion inte är samma sak och i det resonemang som förs här görs ju också en uttrycklig skillnad mellan dessa båda saker. Detta hindrar emellertid inte att fanatikern kan finna det rimligt att prioritera en stor budget som ett steg på vägen mot en stor produktion - att direkt motarbeta en stor budget skulle han eller hon i alla händelser finna orimligt. Att organisationskämparna, för att fortsätta med dem, vill ha en stor organisation med en stor budget ligger i sakens natur. Och att statsmännen slutligen ser bättre möjligheter att verka för det allmänna bästa i en organisation med en stor budget ter sig också naturligt.

Niskanens antagande att byråkrater söker maximera den egna organisationens budget behöver alltså inte betraktas som cyniskt, och det behöver inte heller vittna om en osedvanligt orealistisk eller fyrkantig uppfattning om byråkrater. Poängen är istället att det på ett hyggligt sätt kan tänkas fånga in en rad olika byråkrattyper med varierande grader av själviskhet och altruism. Även om antagandet alltså inte beskriver någon byråkrat eller byråkrattyp fullständigt exakt, så ligger det inte heller i något fall särskilt långt från sanningen. Det är också precis vad Niskanen hävdar. Han skriver (s 38) att "budget maximization should be an adequate proxy even for those bureaucrats with a relatively low pecuniary motivation and a relatively high motivation for making changes in the public interest."

De enda byråkrater som uppenbart inte fångas in är de vars enda mål är att leda eller verka i en organisation som är lätt att styra och förändra. Men antagligen finns knappast några sådana byråkrater - och Downs har inte heller funnit anledning att ha dem med bland sina typer. Visserligen kan det kanske för en del synas trevligt att den egna organisationen är lätt att leda eller förändra, men så fort detta mål kombineras med ett annat, t ex en strävan efter makt, eller en önskan om en stor produktion inom ett av byråkraten själv prioriterat område, så återfår den stora budgeten genast sin attraktionskraft. Byråkrater som önskar en liten budget för att den egna organisationen skall bli hanterbar måste därför rimligen vara sällsynta eller närmast obefintliga. Men även om det skulle kunna uppträda en och annan byråkrat som faktiskt inte önskar maximera budgeten så menar Niskanen att en sådan individ knappast kan bli långlivad, och under alla förhållanden inte göra karriär eller få något inflytande. Eftersom det överväldigande flertalet anställda i varje byråkrati vill se budgeten växa så kommer en särling som inte delar detta mål att motarbetas och isoleras. Niskanen menar också att skillnaderna i just detta hänseende är stora mellan en byråkrati och ett företag. I företaget premieras istället den individ som upptäcker och genomdriver möjligheter att pressa kostnader.

För att ytterligare bygga under sitt antagande så hävdar Niskanen dessutom, vilket kanske är mer förvånande, att även sponsorerna förväntar sig att byråkraterna uppträder som budgetmaximerare - ja, de inte bara förväntar sig detta utan t o m nästan kräver det. Till grund för detta anför Niskanen att sponsorerna rent allmänt vet mycket mindre om den enskilda byråkratin än vad byråkraterna själva gör. För att sponsorerna ändå skall kunna känna att de faktiskt formar politiken, och alltså gör vad som förväntas av dem, krävs därför, menar Niskanen, att byråkraterna hela tiden lägger fram expansiva förslag som sponsorerna kan säga ja eller nej till. Utan sådana förslag förlorar sponsorerna kontakten med byråkratin, de får en upplevelse av att byråkraterna drar sig inom sitt skal och "kör" sin byråkrati på egen hand. Som exempel tar Niskanen upp förhållandet mellan den amerikanska kongressen (sponsor) och försvarsministern McNamara (byråkrat) under presidenten John F. Kennedys tid på följande sätt (s 41):

From the viewpoint of Congress, one of the least popular bureaucrats in recent years was Secretary of Defense Robert McNamara who, for several years, proposed a stable budget and forcefully and effectively defended it against either reductions or increases. The major disagreement did not concern the decisions that were made, but that decisions were made within his department that Congressmen believed were their responsibility; some Congressmen purposefully attempted to discredit Mc Namara, usually by attacking his review staff. One gains the impression that "playing the game" is often more important in a bureaucratic environment than the value of the game. Mer principiellt, och med istämmande, citerar Niskanen också statsvetaren Aaron Wildavsky när denne skriver så här (Niskanen 1971, s 40): If the agencies suddenly reversed roles and sold themselves short, the entire pattern of mutual expectations would be upset, leaving the participants without an anchor in a sea of complexity. Låt oss alltså utgå från att Niskanens grundläggande antagande, att byråkrater är budgetmaximerande, är rimligt, och se vilka konsekvenserna blir. Tidigare har vi ju också sett att Niskanen menar att en byråkrati bjuder ut en produktion för en budget. Om vi återgår till figur 22 så ser vi att innebörden av detta senare är att en byråkrati i princip kan offerera vilken punkt som helst ovanför kurvan minimala kostnader - punkter under den kurvan kan förstås inte offereras eftersom de inte kan förverkligas. Om vi nu också tar hänsyn till budgetmaximeringsantagandet så ser vi att byråkratin dessutom vill lägga sina offerter så "högt upp" som möjligt i diagrammet. För detta finns emellertid en gräns eftersom sponsorerna inte accepterar offerter ovanför sponsorkurvan. Så här långt kan vi alltså säga att den slutliga kombinationen av budget och produktion måste falla någonstans inom det fyllda området mellan de två kurvorna i figuren, samt att byråkraterna prioriterar den punkt inom området med den största budgeten, d v s kurvornas skärningspunkt (Pmax , Bmax). Vilken punkt inom området som faktiskt blir slutresultatet kan vi emellertid inte säga förrän vi också preciserat antagandena om sponsorernas beteende. Hittills har vi ju inte sagt mer än att de maximalt är beredda att budgetera de medel för olika produktionsnivåer som sponsorkurvan anger. Men kanske vill de ändå försöka pressa kostnaderna för att slippa punga ut med detta maximala belopp.

Nej knappast, säger Niskanen, och antar att sponsorerna inte gör någonting utöver att de sätter en budgetgräns för varje produktionsnivå på det sätt som sponsorkurvan anger. I övrigt menar han, och inom ramen för de beteenden som modellen berör bör kanske tilläggas, är de passiva.

I motiveringen för detta passivitetsantagande utnyttjar Niskanen återigen sin föreställning om att byråkraterna vet mycket mer om sin byråkrati än vad sponsorerna gör, och också, vilket är viktigare, att byråkraterna vet mycket mer om sponsorerna än vad de senare vet om byråkraterna. Mer konkret innebär detta att byråkrater i allmänhet känner sina egna sponsorers "sponsorkurva" tämligen väl, bl a från tidigare budgetmanglingar och också därför att en lång rad ämnen av direkt relevans för sponsorkurvan ofta diskuteras offentligt. Omvänt vet emellertid sponsorerna inte särskilt mycket om kurvan för de minimala kostnaderna. Det är istället byråkraterna själva, inte sponsorerna, som sitter inne med den detaljerade kunskapen om den egna organisationens svagheter, om möjligheterna att pressa kostnader i olika processer, arbetsmoment, o s v. I det bilaterala monopolet mellan sponsorer och byråkrater har därför, menar Niskanen, byråkraterna den utan vidare starkaste positionen. Till detta fogar han emellertid också synpunkten att sponsorernas incitament att pressa kostnaderna, om de skulle kunna göra det, i själva verket är svaga. Huvudskälet till detta är att sponsorerna, till skillnad från t ex ägarna av ett företag, inte själva får behålla några av de medel de sparar genom att pressa kostnaderna i den organisation de övervakar. Tvärtom, menar Niskanen, har offentliga byråkratiers sponsorer större möjlighet att få privat glädje av pengar som de låter stanna i sin byråkrati. Trevliga och påkostade studieresor i byråkratins regi kan anföras som ett möjligt exempel.

Resultatet av Niskanens passivitetsantagande blir förstås att den slutliga, eller faktiska, budget- och produktionsnivån blir just den som representeras av skärningspunkten mellan de båda kurvorna i figuren, d v s punkten (Pmax , Bmax). Vi ser alltså att Niskanens antaganden leder till en jämvikt mellan byråkratins och sponsorernas strävanden - modellen har en jämviktslösning. Vad som nu återstår är några kommentarer till detta resultat.

Resultatet är till att börja med effektivt i den bemärkelsen att inga enkla rationaliseringar eller kostnadsminskningar finns tillgängliga. Eftersom lösningen ligger på minimala kostnadskurvan så producerar byråkratin ju faktiskt volymen Pmax med så låga kostnader som möjligt, d v s så effektivt som möjligt. Detta hindrar förstås inte att det finns förluster, t ex samordningsförluster av det slag som behandlades i avsnittet "Storlek och effektivitet", men dessa förluster ligger så att säga i sakens natur och är intimt och närmast oupplösligt förknippade med själva produktionstekniken. Däremot finns inga lätt identifierbara och omedelbart eliminerbara förluster, t ex förluster p g a alltför långa och täta kafferaster. Om denna distinktion mellan nödvändiga och mindre nödvändiga förluster förefaller oklar så kan den nog preciseras, t ex som en distinktion mellan förluster vars eliminerande kräver investeringar, t ex i ny teknik, eller kanske t o m utveckling av ny teknik, och förluster som kan elimineras utan några egentliga investeringar alls.

Effektivitet i den angivna bemärkelsen är en aspekt av byråkratins beteende, en annan är optimaliteten. Är den producerade volymen optimal, kan man fråga sig, eller är den större eller mindre än vad som vore optimalt. Vid diskussionen av den frågan kan det först hävdas att optimalitet alltid förutsätter effektivitet, d v s en viss produktionsordning kan omöjligen vara optimal om den inte också är effektiv. I optimalitetsdiskussionen kan vi alltså begränsa oss till produktionspunkter som ligger på kurvan för minimala kostnader. Låt oss nu med detta som förutsättning se lite närmare på produktionsvolymen Popt i figuren. Vid den volymen är sponsorernas värdering av ett marginellt produktionstillskott lika stor som kostnaden (vid effektiv produktion!) för tillskottet. Detta framgår av att de båda kurvornas tangenter har samma lutning där, d v s tangenterna T1 och T2 är parallella. Vid lägre produktionsnivåer är sponsorernas värdering av ett marginellt produktionstillskott högre än kostnaden för detsamma, och vid högre nivåer är värderingen istället mindre. Produktionsvolymen Popt är alltså optimal. Vid mindre volymer värderas ju ett marginellt produktionstillskott högre än kostnaderna för det, och ökad produktion innebär alltså att tillgängliga resurser utnyttjas bättre. Vid en produktion större än Popt är det istället minskad produktion som ger bättre resursutnyttjande eftersom den marginella minskningen då ger större kostnadsbesparingar än värdeförluster.

Möjligen invänder någon att detta optimalitetsresonemang nästan enbart handlar om sponsorerna och deras värderingar och väldigt lite om byråkraterna. Den invändningen är emellertid knappast hållbar. Byråkraterna, d v s producenterna har hela tiden beaktats, låt vara implicit, via kostnaderna. Vore det enbart för den invändningen så är produktionen Popt alltså optimal, och då inte bara i någon allmän bemärkelse utan paretooptimal, d v s den är sådan att ingen i samhället kan få det bättre utan att någon annan får det sämre. Den egenskapen har inte produktionsnivåer som är lägre eller högre än Popt. Vid sådana andra nivåer kan alltid någon eller några få det bättre utan att det går ut över några andra, nämligen genom att produktionen höjs respektive sänks till Popt. Senare skall jag ta upp en annan invändning mot det förda optimalitetsresonemanget men låt oss dessförinnan anta att det faktiskt håller och diskutera vad det innebär.

För att göra slutsatserna av den diskussionen pregnanta tänker sig Niskanen två skilda upphandlingssituationer. I den ena köper sponsorerna, på det sätt som vi hela tiden diskuterat, nyttigheterna av byråkratin mot en budget. Mot detta ställer han det andra fallet i vilket sponsorerna istället köper upp nyttigheterna av företag på en konkurrensmarknad - i detta fall tänkes alltså det bilaterala monopolet bort. Frågan blir förstås vilka likheterna och skillnaderna mellan dessa båda fall är. En likhet mellan företagen och byråkratin har vi redan berört, nämligen att produktionen i båda blir effektiv i den bemärkelse som preciserades ovan. I övrigt är emellertid skillnaderna mellan de båda fallen mera framträdande. Framför allt pekar Niskanen på följande.

Jag nämnde tidigare att en väsentlig invändning mot optimalitetsresonemanget återstod. Denna invänding har sin grund i sponsorernas oklara roll som köpare. Sponsorernas värderingar tänkes ju på ett eller annat sätt återspegla väljarnas värderingar, men vad den speglingen egentligen har för egenskaper är i hög grad oklart. I själva verket har vi här att göra med ett speciellt fall av det generella och viktiga problemet om förhållandet mellan väljarnas och deras representanters uppfattningar och värderingar. Om detta skriver Niskanen så här (s 27): The relation between the population's demands and the collective organization's expressed demands in a particular institutional setting is one of the more important problems of political science - and one, incidentally, that is not well understood. Detta torde vara lika sant idag som när det skrevs för mer än tjugo år sedan. Hur som helst så förutsätter slutsatsen att volymen Popt är optimal att väljarnas värderingar representeras på ett i någon bemärkelse korrekt sätt av sponsorerna - i annat fall skulle ju sponsorernas agerande hänga s a s fritt i luften och då finns naturligtvis inga mekanismer som driver fram ett paretooptimalt resultat. Till detta kommer emellertid ytterligare en svårighet, nämligen att väljarna i den situation vi tänker oss också är avnämare för de nyttigheter som byråkratin producerar. Vi tänker oss ju att väljarna som kollektiv först, och via sponsorerna, köper nyttigheterna av byråkratin i utbyte mot en budget. Därefter delar byråkratin i ett andra steg ut nyttigheterna gratis, eller nästan gratis, till medborgarna enligt någon slags behovs- eller annan köordningsprincip. Det säger sig själv att detta tvåstegsförfarande knappast kan ge samma resultat som om medborgarna direkt, och individuellt, köper nyttigheterna av byråkratin (som i så fall är företag). Av detta följer då också att optimaliteten inte är säkerställd ens om sponsorerna representerar väljarna, i deras egenskap av just väljare, på ett korrekt sätt.

Ytterligare några kommentarer återstår innan jag avslutar behandlingen av Niskanens modell. Till att börja med så rymmer den ovan berörda frågan om sponsorernas representativitet ett mycket viktigt delproblem som knappast alls behandlas av Niskanen, och f ö inte heller av Tullock och Downs. Vill man vara den ekonomiska statskunskapens grundfilosofi trogen så är det ju i själva verket orimligt att betrakta sponsorerna som några enkla verkställare av väljarnas önskemål. Sponsorerna är istället själva aktiva aktörer som styrs av egna personliga intressen. Vilka konsekvenser detta rent allmänt kan tänkas få för förhållandet till väljarna är frågor som berörts i kapitel 6. De detaljerade konsekvenserna med hänsyn till just byråkratin, och upphandlingen från den, är emellertid i allt väsentligt outredda. Här återstår mycket, ja nästan allt, att göra.

Några direkta jämförelser med Tullock (i föregående avsnitt) är också befogade. Som vi minns så spelade distinktionen mellan direkta och indirekta kostnader en väsentlig roll i Tullocks föreställningar om byråkratin. Han menade att sponsorerna hade lätt att fatta beslut om att expandera byråkratin eftersom de endast fäste avseende vid de direkta kostnaderna. Någon motsvarande distinktion finns inte hos Niskanen, han räknar endast med direkta kostnader. Det är tänkbart att Tullock är den mera klarsynte på denna punkt.

En svårighet hos Tullock, som jag inte påtalat tidigare, är att det ofta är oklart om han behandlar en enskild byråkratisk organisation eller hela den offentliga byråkratin. Att han intresserar sig för båda sakerna är uppenbart, liksom också att båda intresseområdena är fullt legitima. Detta hindrar emellertid inte att det är viktigt att hålla dem klart isär. Till skillnad från Tullock intresserar sig Niskanen enbart, och som jag tolkar honom, för den enskilda byråkratiska organisationen. Hans framställning blir därmed klarare, men också mera begränsad.

Trots möjliga invändningar och brister har Niskanens jämviktsmodell uppenbarligen ett betydande värde. Hela diskussionen förs, som varje preciserat modellresonemang, i god reduktionistisk anda; väsentliga inslag i modellen är empiriskt prövbara; och modellen öppnar möjligheter för en systematisk diskussion om så väsentliga ting som offentliga byråkratiers effektivitet och optimalitet.
 
 

OKONTROLLERAD BYRÅKRATI

I avsnittet "Storlek och effektivitet" såg vi att det antagligen finns en övre gräns för en byråkratis operativa kapacitet. Det föreföll sannolikt att försök från t ex finanisärernas sida att nå utöver denna gräns genom att göra organisationen större enbart resulterar i pseudoaktiviteter som finansiärerna aldrig önskat. Finansiärernas eller sponsorernas önskemål kan inte tränga igenom hur tjocka skikt av byråkrati som helst. Styrimpulserna försvagas och förändras så påtagligt på vägen att åtminstone personalen på byråkratins lägre nivåer, och då bl a den viktiga lägsta operativa nivån, i väsentlig utsträckning förblir ostyrd. Detta behöver inte betyda att den individuelle befattningshavaren är fri att agera efter eget skön ty fortfarande har ju alla sina närmast överordnade som ger order. Däremot betyder det att de lägre nivåernas agerande inte har något klart och enkelt samband med ledningens intentioner och order. Den myndighetsmakt som organisationen utövar kan istället tänkas vara inspirerad från annat håll, t ex från befattningshavarnas intresseorganisationer, från viljestarka chefer på mellannivåerna som driver "egen" politik, och kanske i en del fall också från fritt agerande befattningshavare på den lägsta operativa nivån. Vem eller vilka det än är som "tar över" så är den resulterande ordningen naturligtvis betänklig från demokratisk synpunkt. Innebörden är ju, om man ser till statsförvaltningen i dess helhet, att man får många relativt oberoende "småstater" i staten.

Tullock, som framför allt är den som intresserat sig för saken, kallar fenomenet för "bureaucratic free enterprise". På svenska skulle man kunna tala om okontrollerad byråkrati. Fenomenet inträffar enligt Tullock när en byråkratisk organisation blir överstor eller förvuxen. Som vi sett menar Tullock att detta inträffar mycket lätt, eller t o m nästan med nödvändighet. Okontrollerad byråkrati är därför enligt Tullock en mycket vanlig företeelse. Oavsett om Tullock har rätt i detta senare så är fenomenet ändå, förefaller det mig, tillräckligt vanligt, och tillräckligt intressant, för att förtjäna vår uppmärksamhet.

En första synpunkt är att okontrollerad byråkrati kan uppträda också till följd av andra orsaker än de som Tullock talar om. Tullock föreställer sig ju att finansiärernas eller organisationsledningens intentioner är klara, men likväl inte förmår tränga ner till organisationens nedre nivåer p g a dess storlek. Det är emellertid också möjligt, och antagligen inte ovanligt, att några klara intentioner över huvud inte finns. De incitament som styr finansiärernas agerande behöver ju inte alls vara sådana att de driver fram klara målformuleringar för de statliga förvaltningarna. Om vi t ex tänker oss att finansiärerna är riksdagsmän, och att dessa, på ungefär det sätt som beskrevs i kapitel 6, är intresserade av att få så många röster som möjligt, så kan de knappast ha något större intresse av att formulera exakta förvaltningsmål. Det finns rimligen bättre sätt att fånga väljarnas intresse och vinna deras stöd. Men detta innebär då också att okontrollerad byråkrati kan uppträda i mycket mindre organisationer än vad Tullock föreställer sig, och därför också vara ett vanligt fenomen även om hans bild av den offentliga byråkratins expansionsmekanismer inte är riktig.

Även om Tullock är den som klarast beskrivit fenomenet okontrollerad byråkrati så kan det ändå nämnas att liknande teman är vanliga också hos andra författare. Downs (1967) skriver t ex sådant som att "no one ever knows everything about what is going on in any large organization" (s 58), att "large organizations are not teams, but coalitions" (s 76), och att "the concept of bureaus as monolithic structures is largely a myth" (s 133).

Uppenbara sätt att bekämpa okontrollerad byråkrati är förstås att minska förvaltningarna och att göra deras mål sammanhängande och klara. Om både stora byråkratier och oklara mål är nära förbundna med det demokratiska systemets natur, eller om mycket stora förvaltningar faktiskt är nödvändiga för vissa uppgifter, så är emellertid detta lättare sagt än gjort. I praktiken är nog en annan metod som redan antytts i avsnittet "Storlek och effektivitet" viktigare, nämligen utbildning och indoktrinering av personalen.

Själva grundidén är mycket enkel. Om man vill få en totalt outbildad person, eller låt oss i detta exempel istället säga en totalt oprogrammerad person, att utföra en komplicerad handling, så måste ordern exakt och i varje detalj föreskriva vad som skall göras, och ordern blir därför med nödvändighet både lång och komplicerad. Om man emellertid istället har att göra med en välprogrammerad individ, d v s en person som genomgått lång utbildning och träning inom det aktuella verksamhetsområdet, så kan en mycket enkel order, kanske bara ett enda ord, utlösa den önskade komplicerade handlingen. En sådan kort och enkel order har förstås mycket större förutsättningar att passera oförvanskad genom en stor hierarki än den långa och komplicerade ordern. Följaktligen kan också organisationer med välprogrammerad personal, under i övrigt lika omständigheter, göras större än organisationer med dåligt programmerad personal.

Denna enkla idé kan tillämpas på olika sätt i verkligheten. Utöver att direkt utbilda personalen på det angivna sättet är det naturligtvis också möjligt att rekrytera personal som i möjligaste mån redan har de önskade kunskaperna eller färdigheterna. Man kan också tänka sig att inte bara personalens kunskaper bedöms som intressanta utan också mer svårdefinierade egenskaper som t ex professionell etik eller samhällssyn. Sådant kan ge personer med viss bakgrund, t ex med utbildning vid vissa skolor, ett företräde vid rekryteringen. Byråkratins ledning kan också försöka utveckla och sprida en för byråkratin gemensam kultur eller ideologi - alltså en s k företagskultur med modernt språkbruk. Naturligtvis spelar också de vid alla byråkratier förekommande regelsystemen en central roll för att göra verksamheten rutinbetonad, och därigenom minska behovet av långa och komplicerade order. I vissa fall då den byråkratiska organistionen måste vara mycket stor är det kanske nödvändigt att använda de nämnda medlen så intensivt att personalen närmast reflexmässigt utför komplicerade handlingar efter enkla order. Typexemplet på detta är, föreställer jag mig, militära förband. För undvikande av missförstånd skall kanske också sägas att alla de nämnda åtgärderna självklart kan tjäna andra syften än att minska risken för okontrollerad byråkrati. Utbildning kan t ex syfta till att helt enkelt göra produkten bättre; rekrytering av personal från vissa skolor kan syfta till att göra livet lättare för organisationens förändringsmotståndare, o s v.
 
 

BYRÅKRATISK TRÖGHET

Att byråkratiska organisationer kan förefalla stelbenta, oflexibla och tröga har väl de flesta erfarenhet av. Byråkratier verkar ha en stark tendens att hålla fast vid sitt invanda beteende, och denna tendens kan verka svår, eller ibland kanske t o m närmast omöjlig, att bryta.

Byråkratisk tröghet av detta slag kan ha flera orsaker. Att en äldre byråkratisk organisation som innehåller många förändringsmotståndare kan vara trög är t ex knappast förvånande. Det är emellertid också intressant att alla de åtgärder som nämndes i föregående avsnitt som korrektiv mot okontrollerad byråkrati också med stor sannolikhet leder till byråkratisk tröghet. En stor byråkratisk organisation utan okontrollerad byråkrati är alltså nästan med nödvändiget, verkar det, också en trög organisation.

Det är i detta sammanhang naturligt att tillfoga att byråkratisk tröghet inte nödvändigtvis är någon dålig egenskap. Ofta innebär trögheten istället att värden som enhetlig myndighetsutövning, okänslighet för tillfälliga mediekampanjer, o s v, befrämjas. Korrektiven mot okontrollerad byråkrati förefaller alltså också ibland kunna ge immunitet mot andra former av oönskade, eller odemokratiska, inflytanden över byråkratiernas verksamhet. Framför allt gäller detta kanske de regelsystem som styr organisationernas aktiviteter.
 
 

Slutnoter

1Det är intressant att Webers definition av "rationell kapitalism" har stora formella likheter med hans definition av byråkrati. Även om de båda definitionerna förstås har olika innehåll så är likheten i strukturell uppbyggnad slående - i det ena fallet är det det producerande företaget som står i centrum, i det andra den producerande byråkratiska organisationen. Genom en jämförelse element för element kan Webers kapitalism och byråkrati därför lätt och effektivt kontrasteras mot varandra (se t ex Zetterberg, s 56).

2Formuleringen "s k arbetsplatsdemokrati" är inte uttryck för någon värdering av företeelsen utan enbart ett uttryck för uppfattningen att begreppet "demokrati" här har en delvis annan innebörd än då man talar om "politisk demokrati", t ex i samband med rikspolitik.

3Ett intressant exempel på sådan planeringsmentalitet ger den s k programbudgetutredningen SOU 1973:43.

4Möjligen kan det synas motsägelsefullt att jag här hävdar att den hierarkiska lösningen leder till enhetlighet, medan jag i det tidigare exemplet om bokskrivande istället menade att hierarkin motverkade enhetligheten. Här är alternativet till den hierarkiska lösningen emellertid ett antal separata mindre domstolar; i exemplet med boken var alternativet istället en enda författare.

5Gränsdragningen mellan området för marknadsmekanismer och området för hierarkier, där det senare allmänt står för företags interna organisation, behandlas utförligt av Williamson (1975, 1981). I Williamsons analys, som är en vidareutveckling av Coases (1937) grundläggande idéer, spelar transaktionskostnader en väsentlig roll.

6För enkelhetens skull bortser vi här från skillnaden mellan A, å ena sidan, och organisationens uppdragsgivare och finansiärer, å den andra, och antar alltså att A helt och hållet agerar enligt uppdragsgivarnas intentioner.

7De aktiviteter som här kallas icke-operativt arbete eller samordningsförluster har betydande likheter med de transaktionkostnader som spelar en väsentlig roll i andra resonemang i denna bok.

8Även om jag lämnar saken utan bevis så kan den matematiskt intresserade läsaren själv lätt förvissa sig om att gränsvärdet existerar samt att det uppgår till 1 - 1/u, där u är det antal direkt underlydande som en överordnad har.

9En utförlig redogörelse för principal agent-teorin finns i t ex Ricketts (1987).

10Denna aspekt av Simons arbete, som ju f ö är intressant också i ljuset av principal agent-teorin, diskuteras av Downs (1967, s 62).

11Downs skriver t ex på ett ställe (s 88) att "..., statesmen closely resemble the theoretical bureaucrats of public administration textbooks".

12Som exempel på sådan kritik kan statsvetaren Leif Lewins bok Det gemensamma bästa nämnas. Lewin har i sina studier av den ekonomiska statsvetenskapen aldrig funnit några andra motiv än de själviska och exemplifierar denna förmenta brist med speciellt Downs byråkratibok (Lewin 1988, s 17). Ändå spelar, som vi sett, de altruistiska motiven en betydande roll i just den boken.

13Med anknytning till diskussionen i kapitel 1 kan vi säga att Downs i dessa teoriansatser intresserar sig för helhetens inverkan på individen snarare än för individens inverkan på helheten, d v s han bedriver sociologisk snarare än ekonomisk statsvetenskap.

14Dessa slutsatser speglar, som vi ser, bl a ett intresse för byråkratiers livscykler. Detta intresse är hos Downs i själva verket mer framträdande än vad framställningen här ger intryck av.

15"..., it is", skriver Downs (s 111), "our ironic conclusion that bureaucracies have few places for officials who are loyal to society as a whole. This is true even though all adminsistrative textbooks and nearly all administrators at least verbally exhort all officials to exhibit such loyalty."

16Detta senare kan ses som ett exempel på sådan byråkratisk tröghet som diskuteras i kapitlets sista avsnitt.

17Denna slutsats kan jämföras med de resonemang om producentinflytande som fördes i avsnitten "Koalitioner och Rikers teori" och "Beslutsresultaten" i kapitel 6.