Home

Erik Moberg ©:
Offentliga beslut, kapitel 2.
 
 

Ett elementärt rättssystem
Marknadssamhället
Tre andra samhällstyper
Privata och offentliga beslut
En sammanfattande teori
Slutnoter
 

2. DE OFFENTLIGA BESLUTENS ROLL
 

ETT ELEMENTÄRT RÄTTSSYSTEM

Den ekonomiska statsvetenskapens ämnes- eller sakområde är alltså det politiska livet. Eftersom disciplinen är beslutsinriktad kan man också, som i denna boks titel, säga att det är de offentliga besluten som studeras. Som en bakgrund till den kommande framställningen skall jag ägna detta kapitel åt dessa offentliga besluts funktion, och åt samspelet mellan dem och de privata besluten. På sätt och vis kommer kapitlet därmed också ytterst att handla om statens raison d´être. För att perspektivet inte skall bli otillbörligt begränsat eller tendentiöst har jag försökt att göra framställningen så allmän och generell att den inte exkluderar någon samhällstyp. Men även om framställningen siktar mot en generalitet av detta slag så kan den ändå ta sin utgångspunkt i en speciell sorts samhälle, vars väsentliga egenskap är förekomsten av ett elementärt rättssystem. I detta ingår, kan vi tänka oss, följande typer av lagar.

För att rättssystemet skall fungera måste det också, utöver de nämnda lagarna, finnas medel varmed de kan upprätthållas. Utfärdade domar måste ju också kunna genomdrivas och till den ändan måste samhällsmedborgarna ytterst kunna förlita sig på någon form av överlägsen fysisk styrka. I många av verklighetens samhällen har denna styrka formen av ett legaliserat statligt våldsmonopol, och vi kan tänka oss att så är fallet också med det skisserade rättssystemet här.1

De nämnda lagarna, d v s lagarna om de grundläggande rättigheterna, avtalsrätten samt lagarna mot kränkningar kan naturligtvis utformas på olika sätt och vara mer eller mindre omfattande. Någon form av elementära lagar av dessa slag kan emellertid ett fungerande samhälle knappast vara utan. Jag har svårt att föreställa mig att någon, som ägnat saken minsta tanke, likväl hävdar att ett samhälle med fördel skulle kunna vara utan sådana lagar. De personer som dessutom anser att det inte behövs några ytterligare lagar, och som alltså anser att de nämnda lagarna är tillräckliga, är säkert avsevärt färre - åtminstone om äganderätten tänkes dominera bland de rättigheter som omnämns i den första punkten. De flesta anser säkert att rättigheterna för en del samhällsmedlemmar, och de däremot svarande skyldigheterna för andra, måste byggas ut väsentligt för att samhället skall bli ett gott samhälle. De ovan nämnda lagarna är alltså enligt dessa personers uppfattning inte tillräckliga. Men i stora drag råder sannolikt ändå enighet om att ett hyggligt samhälle åtminstone måste ha lagar av just de nämnda slagen. Dessa lagar utgör sålunda under alla förhållanden, och i de flesta människors föreställningsvärld, en nödvändig kärna i ett samhälles lagliga regelverk.2
 

MARKNADSSAMHÄLLET

Vi kan nu tänka oss ett samhälle som har ett rättssystem med alla de angivna komponenterna, men i vilket dessa komponenter likväl har en mycket begränsad omfattning. Framför allt inkluderar rättigheterna inte så mycket mer än äganderätten och den närstående rättigheter som t ex skydd mot mord motiverat av "äganderätten" till det egna livet. Vi antar också att praktiskt taget allt ägande i vårt tänkta samhälle är privat, d v s statens ägodelar är få och begränsar sig till sådant som staten behöver för att upprätthålla den tänkta rättsordningen. Av skäl som strax kommer att klargöras kallar jag detta samhälle för ett renodlat marknadssamhälle eller, för enkelhetens skull, rätt och slätt för ett marknadssamhälle. Ibland säger man också att ett samhälle av detta slag karakteriseras av en minimal stat, en s k nattväktarstat.

Låt oss nu se hur människornas liv gestaltar sig i det beskrivna samhället. Människorna kan skaffa sig varor av skilda slag, eller komma i åtnjutande av tjänster, genom att producera dem själva eller genom att byta sig till dem. För att kunna producera dem själva måste de kanske först byta till sig verktyg och insatsvaror av skilda slag. För att överhuvud kunna byta till sig något måste de emellertid ha något att byta med, något att byta bort. Detta kan tänkas vara varor eller tjänster de själva producerat men i praktiken vanligare är att människor byter bort sitt arbete, d v s de arbetar för någon annans räkning och får ersättning för det, en ersättning som de därefter själva kan använda som bytesmedel.

Alla de här beskrivna bytena kan naturligtvis ske direkt, d v s vara mot vara, vara mot tjänst, o s v, och man talar då om byteshandel eller bytesekonomi. I praktiken förekommer dock alltid någon form av bytesmedel, d v s pengar. Detta underlättar bytesverksamheten dramatiskt eftersom också indirekta byten möjliggörs. Den som t ex vill byta ett par skor mot ett stycke oxkött kan först leta reda på någon som är angelägen att köpa skorna och därefter gå med pengarna till någon helt annan som säljer oxkött. Utan pengar skulle det istället vara nödvändigt att hitta någon enda person som både vill köpa skor och sälja oxkött. Detta är självklart mycket svårare.

I det beskrivna samhället kommer också många människor, vare sig de är företagare eller arbetar mot lön, att specialisera sig för att därigenom bli effektivare och få ett större utbyte av sitt arbete. Många verksamheter kommer också att drivas i stor skala för att kostnaderna skall kunna hållas nere och vinsten bli större. En del människor kommer vidare att försöka förbättra produktionsprocesser, t ex genom uppfinningar, för att på så sätt förbättra resultatet av sin bytesverksamhet.

Ett för det beskrivna samhället karakteristiskt drag är alltså de ständigt pågående marknadsprocesser som människorna engagerar sig i för att förbättra sin lott. Grundelementet i dessa processer är det ömsesidigt fördelaktiga och därför också ömsesidigt frivilliga bytet. Ett byte kommer aldrig till stånd om inte var och en av de deltagande parterna - i allmänhet två men ibland fler - önskar det. I bytena etableras bytesrelationer, d v s priser.3

Det är nu lätt att se varför det elementära rättssystemet är en förutsättning för marknadsekonomi, och därmed också varför jag valt att kalla ett samhälle med ett sådant rättssystem för ett marknadssamhälle. För att det skall vara möjligt att byta rättigheter, t ex äganderätten till en bil mot äganderätten till en summa pengar, måste äganderätterna såväl före som efter bytet vara fullständigt klara. Köparen måste veta att säljaren faktiskt äger bilen före transaktionen, och att han själv verkligen äger den efter det att bytet genomförts. Är dessa rättigheter oklara skulle parterna knappast våga sig på något byte, ja bytets själva innebörd skulle vara oklar. Men också rättsreglerna mot kränkningar är av avgörande betydelse för marknadsekonomin. Utan dem skulle ju många personer kunna finna det attraktivt att tillägna sig "rättigheter" på andra sätt än genom byten, t ex genom stöld eller andra egenmäktiga förfaranden. Incitamenten för människor att investera, eller i övrigt arbeta långsiktigt, skulle också försvagas drastiskt. Utan ett effektivt skydd mot kränkningar skulle människor ju inte veta om de i framtiden skulle kunna skörda frukterna av tidigare ansträngningar.

Det är lätt att urskilja två stora grupper av beslut i det beskrivna samhället, nämligen offentliga beslut och privata. Bland de offentliga besluten finns först och främst lagstiftningsbesluten, d v s de beslut varigenom lagarna skapas. Utöver detta finns tillämpningsbeslut och bland dessa framför allt domar vid rättighetskränkningar. Till detta kommer också alla beslut som direkt gäller utövningen av våldsmonopolet, d v s beslut avseende laguppehållande polisiär verksamhet, indrivning, fängelser, o s v. Ytterligare en viktig del av de offentliga besluten gäller själva finansieringen av de offentliga verksamheterna, t ex beslut om skatter. De privata besluten utgörs till att börja med av alla de beslut som olika individer fattar för egen del, t ex beträffande vad de skall ägna sig åt under det kommande året, vad de skall äta till middag, vad de skall göra på sin fritid, o s v. En annan mycket viktig del av de privata besluten är emellertid också alla de transaktioner och överenskommelser mellan individer som ingår i den ständigt pågående bytesverksamheten.
 

TRE ANDRA SAMHÄLLSTYPER

Marknadssamhället, så som det definierats här, karakteriseras alltså av att dess stat är en nattväktarstat. Den distinktion mellan samhälle och stat, som utnyttjas i den definitionen, är av fundamental betydelse i olika sammanhang, bl a för diskussionen i detta kapitel. Det är viktigt att skilja på staten, och det samhälle, varav staten är en del. Jag skall nu kontrastera marknadssamhället mot tre andra tänkbara samhällstyper och skillnaderna mellan dem sammanhänger just med att statens egenskaper varierar.

Den första av dessa tre samhällstyper karakteriseras av att den offentliga beslutssfären är ännu mindre än i marknadssamhället. Detta innebär nästan med nödvändighet att inte ens den elementära rättsordning som karakteriserade marknadssamhället kan upprätthållas. Möjligen skulle ett avskaffande av avtalsrätten väsentligen gå ut över den ekonomiska effektiviteten och bara i mindre utsträckning drabba människornas rättssäkerhet. Om de andra elementära lagarna avskaffades skulle emellertid inte bara den ekonomiska effektiviteten utan också rättssäkerheten obönhörligen drabbas. Vi skulle få vad vi kan kalla för ett djungelsamhälle, d v s ett samhälle i vilket de frivilliga bytena i större eller mindre utsträckning ersattes med stöld och andra våldshandlingar.4 Några permanenta djungelsamhällen av detta slag finns knappast. Vad som ligger närmast är kanske de kaotiska övergångstillstånd som ibland uppträder, just nu t ex i samband med det forna sovjetimperiets sammanbrott. Det låter sig naturligtvis sägas att djungelsamhället i grunden inte är något samhälle alls utan snarare just ett tillstånd. Jag tror emellertid inte att den valda beteckningen behöver leda till missförstånd, och vare sig vi talar om tillstånd eller samhälle så är företeelsen i alla händelser intressant som referensobjekt.

Ett samhälle kan förstås också ha en väsentligt större offentlig beslutssfär än marknadssamhället och denna större sfär kan se ut på olika sätt. En möjlighet är att lagarna om människors rättigheter och skyldigheter är långt mer omfattande än i marknadssamhället men att det statliga ägandet fortfarande är relativt begränsat. Detta är vår andra samhällstyp som vi kan kalla för ett fördelningssamhälle. En annan möjlighet är att det statliga ägandet också är mycket omfattande och t ex inkluder huvuddelen av samhällets realkapital. I detta fall, som alltså är den tredje samhällstypen, kan vi tala om ett statssamhälle.

Fördelningssamhällen i den här definierade bemärkelsen finns det gott om i världen - hit måste man t ex räkna alla västliga industriländer.5 Lagarna i dessa samhällen gäller mycket mer än de elementära rättigheter som upprätthålles i marknadssamhället. Där finns ju också, i större eller mindre utsträckning, lagar om offentliga åtaganden inom vården och utbildningen, lagar om offentliga åtaganden ifråga om barntillsyn, pensioner, arbetslöshetsersättning, o s v. Eftersom det statliga ägandet är begränsat pågår emellertid också i fördelningssamhället en omfattande bytes- eller marknadsverksamhet, även om den inte är lika dominerande som i marknadssamhället. Människors livsvillkor påverkas alltså också i fördelningssamhället av det egna arbetet och de egna bytesinkomsterna, även om sambanden inte är lika direkta och renodlade som i marknadssamhället.

Möjligen kan sammanhangen klargöras med en distinktion mellan prestations- och situationsbetingade inkomster. Prestationsbetingade inkomster får man genom att man presterar det ena eller andra som efterfrågas på marknaderna. Situationsbetingade inkomster får man genom att befinna sig i den ena eller andra situationen, t ex genom att vara studerande eller genom att vara sjuk. Med den terminologin kan då praktiskt taget alla inkomster i marknadssamhället sägas vara prestationsbetingade. I fördelningssamhället spelar däremot också de situationsbetingade inkomsterna en väsentlig roll.6

Den tredje samhällstypen slutligen, statssamhället, skiljer sig definitionsmässigt från marknads- och fördelningssamhällena genom det mycket omfattande offentliga ägandet. Den omedelbara konsekvensen av detta är förstås att bytes- eller marknadsaktiviteterna spelar en mycket mindre roll än i de båda andra samhällstyperna. Ekonomin blir inte marknadsstyrd utan istället t ex centralplanerad som i länderna i det tidigare sovjetimperiet. Frågorna om vilka ytterligare konsekvenser som följer av det omfattande statliga ägandet är naturligtvis ytterligt intressanta - leder statsägandet t ex nödvändigtvis till diktatur eller är det förenligt med demokrati? Dessa frågor måste vi emellertid lägga åt sidan. Här är syftet bara att definiera några olika samhällstyper.7
 

PRIVATA OCH OFFENTLIGA BESLUT

Det är nu möjligt att närmare precisera förhållandet mellan de privata och de offentliga besluten. För det första ser vi att det inte finns något samhälle i vilket privata beslut inte spelar en betydelsefull roll. För djungelsamhället, marknadssamhället och fördelningssamhället är detta uppenbart. Men inte heller statssamhället, inte ens dess hårdaste diktatoriska form, kan helt eliminera de privata besluten. En politisk fånge i ett sådant samhälle beslutar t ex själv om han skall äta sin mat eller inte, om han skall försöka rymma eller inte, hur han skall uppträda gentemot sina vaktare, o s v. Naturligtvis kan konsekvenserna bli utomordentligt otrevliga för fången om han inte följer direktiven, men detta är inte detsamma som att det inte skulle föreligga några privata beslutssituationer. Naturligtvis kan diktaturen till en del också gripa in i dessa privata beslut, t ex genom drogning. Men att göra så med större delar av befolkningen är knappast möjligt. Slutsatsen blir därför att större eller mindre privata beslutssfärer finns i varje tänkbart samhälle.

Offentliga beslut fattas också i praktiskt taget varje samhälle även om det s k djungelsamhället, i varje fall i sin extrema form, utgör ett undantag. Ofta, och detta gäller även många professionella samhällsvetare, tänker man sig nog förhållandet mellan privata och offentliga beslut så att en viss typ av frågor avgörs antingen privat eller offentligt. Frågan huruvida man skall vaccinera sig mot någon viss sjukdom är t ex i en del samhällen en privat angelägenhet medan den i andra avgörs genom tvingande offentliga beslut. Med detta synsätt tänker man sig alltså att vissa frågor, i det samhälle det gäller, avgörs privat, andra offentligt.

I många sammanhang är det emellertid fruktbarare och riktigare att snarare tänka sig ett samspel sådant att privata aktörer, genom privata beslut, söker förverkliga sina önskemål inom ramen för offentligt beslutade restriktioner. Man kan t ex säga att människor i alla samhällen fattar beslut om sitt eget boende samtidigt som resultatet av deras val i större eller mindre utsträckning bestäms av det offentliga regelsystemet. I ett samhälle utan bostadspolitik påverkas valet sannolikt inte alls av några offentliga regler, åtminstone inte direkt. I ett samhälle där det bara finns statliga hyreslägenheter att bo i är utrymmet för människornas fria val mycket mera begränsat, även om det inte behöver vara obefintligt. Det kan ju även i detta fall finnas vissa möjligheter att välja mellan olika lägenheter och även om så inte är fallet bestämmer människorna ändå i större eller mindre utsträckning hur de inreder, städar, o s v. Även vaccineringsexemplet kan f ö ses i samma perspektiv. Man kan ju tänka sig att individen, i händelse av ett offentligt påbud om vaccinering, kan välja mellan att följa påbudet och att låta bli. I det senare fallet har individen då också valt att ta de juridiska konsekvenserna, vilka eventuellt innehåller tvångsvaccinering. Det betraktelsesätt enligt vilket privata och offentliga beslut samspelar, och enligt vilket de offentliga besluten ses som restriktioner på de privata besluten, kan sålunda tillämpas praktiskt taget generellt.
 

EN SAMMANFATTANDE TEORI

I praktiskt taget alla samhällen fattas alltså såväl privata som offentliga beslut och båda kategorierna är av utomordentlig betydelse för samhällsutvecklingen och för människornas livsvillkor. Som vi sett är de två beslutstyperna också nära beroende av varandra och samspelet mellan dem komplext. Önskemålet om en gemensam beslutscentrerad teori för de offentliga och privata besluten kan därför synas närmast självklart, men likväl finns knappast någon sådan teori idag.8

Trots en del undantag har ju det helt dominerande tillämpningsområdet för den ekonomiska vetenskapen, och jag tänker då framför allt på nationalekonomin, hittills varit de privata besluten, där den tillhandahåller väl utvecklade deskriptiva och normativa teorier. Dessa teorier ingår visserligen inte i någon helt och hållet sammanhängande helhet - på många punkter är uppfattningarna skilda och man kan t o m i viss utsträckning tala om helt skilda skolor. Likväl sammanfaller de olika teorierna till mycket stora delar, bl a ifråga om grundläggande begreppsbildning. Trots olikheterna i vissa avseenden är det därför ändå fråga om mycket närbesläktade teorier. Dessa teorier behandlar inte bara de privata beslutens värld i isolering utan i betydande utsträckning också konsekvenserna för marknaderna av offentligt beslutade restriktioner av skilda slag. Effekterna av skatter på tillväxten är ett typiskt sådant intresseområde. Däremot behandlar nationalekonomin inte drivkrafterna bakom de offentliga ingreppen, d v s den förklarar dem inte. Istället brukar restriktionerna betraktas som något oförklarat utifrån kommande - restriktionerna är i den bemärkelsen vad som brukar kallas exogena.

Det är alltså angeläget att utveckla likartade beslutscentrerade teorier också för de offentliga besluten. Först när detta skett kan teorierna för privata och offentliga beslut på allvar börja integreras. Ännu så länge finns inte några sammanhängande och väl utarbetade sådana teorier för de offentliga besluten - det som finns är de ansatser eller teoribildningar som här samlats under beteckningen ekonomisk statsvetenskap. Att ytterligare utveckla dessa ansatser, och i samband därmed integrera teorierna för privata och offentliga beslut, framstår i ljuset av det sagda som utomordentligt angelägna uppgifter. Så länge den vetenskapliga behandlingen av de offentliga och privata besluten inte samlats under en och samma teoretiska hatt kan en mera fullständig förståelse för den totala samhällsutvecklingen, och därmed avser jag då bl a samspelet och konkurrensen mellan de privata och offentliga beslutssfärerna, inte uppnås.
 
 

Slutnoter

1Det ligger nära till hands att betrakta människornas behov av ett våldsmonopol, som tjänar dem, som statens avgörande raison d´être. Trots detta är det inte särskilt ovanligt att staten framför allt motiveras med behovet av att korrigera marknadsimperfektioner och liknande (se t ex Mueller 1989, s 3). Detta betraktelsesätt framstår som ytligt inte bara därför att det bortser från det grundläggande problemet om makten över våldet, utan också därför att s k marknadsimperfektioner, som vi kommer att se i bl a kapitlen 4 och 8, kan korrigeras på andra sätt än av staten. En fokusering på våldsproblematiken är också angelägen därför att en av den ekonomiska statsvetenskapens viktigaste, om än hittills något förbisedda uppgifter, är att analysera individers och organisationers strävanden att för egna intressens skull, och med hjälp av bl a de tillgängliga demokratiska medlen, få inflytande över, eller delaktighet i, den statliga våldsutövningen. Hyresgäster kan t ex med statens hjälp tvinga andra medborgare att betala (subventionera) en del av deras hyra.

2Viktiga och grundläggande frågor om hur ett rättssystem principiellt kan och bör utformas har belysts av den moderna rättsekonomin på ett sätt som nära anknyter till tankemönstren i denna bok. Representativa texter av flera av de ledande rättsekonomerna finns samlade i en antologi av Ogus och Veljanovski (1984). Den här utnyttjade uppdelningen mellan tre typer av rättsregler anknyter f ö direkt till dispositionen i den antologin, liksom i åtskilliga andra engelskspråkiga framställningar. De grundläggande rubrikorden är property, contract och tort, d v s egendom, avtal och orätt eller skada. En modern svensk rättsekonomisk framställning är Skogh (1977), som bl a behandlar olika aspekter på skadestånd och straff. Även avsnittet "Marknadsavtal och Coase" i kapitel 4 i denna bok, med redogörelsen för det s k Coaseteoremet, ger en inblick i det rättsekonomiska tänkandet.

3Självklart gäller påståendet om den ömsesidiga fördelaktigheten förhållandena omedelbart före och vid tidpunkten för själva bytet. I efterhand kan naturligtvis någon eller några av parterna finna sig ha gjort en felbeödmning och ångra bytet. Ekonomer brukar skilja på dessa båda situationer med beteckningarna ex ante (i förväg) och ex post (i efterhand). Den ömsesidiga fördelaktigheten gäller alltså ex ante.

4Beteckningen anarki hade varit möjlig istället för djungelsamhälle. Jag föredrar emellertid den senare termen eftersom jag vill framhålla att det är fråga om ett samhälle i vilket den starkes rätt, eller djungelns lag, råder, och samtidigt undvika de teoretiska övertoner som vidlåder begreppet anarki (p g a sådant som Bakunins och Kropotkins insatser).

5De samhällen det här är fråga om betecknas ofta som välfärdssamhällen snarare än som fördelningssamhällen men i just detta sammanhang förefaller den senare beteckningen lämpligast. Den s k välfärdsstatens förmåga att skapa välstånd är ju knappast självklar och det finns beaktansvärda argument för uppfattningen att den i det långa loppet, och åtminstone i vissa utformningar eller avseenden, snarast är destruktiv. Inom den ekonomiska statsvetenskapen bör förekomsten av välstånd i denna samhällstyp dessutom vara en öppen fråga som besvaras genom undersökning och inte med förledande beteckningar. Av dessa skäl förefaller beteckningen fördelningssamhälle i detta sammanhang neutralast och lämpligast.

6Beteenden som stimuleras av förekomsten av situationsbetingade inkomster diskuteras i avsnittet "Privilegiejakt" i kapitel 6.

7En del samhällsfilosofiska idéer låter sig väl anknytas till samhällstyperna här. Thomas Hobbes (1588-1679) välkända verk Leviathan kan t ex ses som en skildring av djungelsamhällets fasor och det därav följande förordandet av något som åtminstone liknar ett statssamhälle, nämligen en enväldig eller absolut monarki. Två av av efterkrigstidens mest lästa och omtalade politiskt filosofiska skrifter, nämligen John Rawls A Theory of Justice (1972) och Robert Nozicks Anarchy State, and Utopia (1974), kan läsas som genomtänkta pläderingar för fördelningssamhället respektive marknadssamhället (i speciella utformningar).

8Behovet av en gemensam teori uttrycks ibland mycket klart av företrädare för den ekonomiska statsvetenskapen. Peter C. Ordeshook skriver t ex så här (1990, s 15): "To understand why governments regulate markets, why and how legislators redistribute income, and how market forces influence political outcomes, we must understand the subject matter of political science and economics not merely rigorously but from the same theoretical perspective."