Erik Moberg:
Svensk energipolitik, kapitel 1
© Erik Moberg och Svensk Energiförsörjning AB
 

Allmänt
Framställningens disposition
Slutnoter
 

1. INLEDNING
 

ALLMÄNT

Fram till 1970-talets första år var de svenska energivarumarknaderna förhållandevis opåverkade av ingrepp från offentliga myndigheter även om elmarknaderna till viss del var ett undantag. Prisbildningen var i betydande utsträckning fri och konsumenter och producenter fattade sina beslut med utgångspunkt från marknadspriser. I stora stycken präglades området av marknadshushållning. Energiproblemen tilldrog sig inget större intresse i den allmänpolitiska debatten. Någon egentlig energipolitik fanns inte. Antalet offentliga tjänstemän som handlade energifrågor var litet.

Under 1970-talet ändrades allt detta. Energifrågorna fördes fram till en förstarangsplats i den politiska debatten. Skiljelinjerna gick djupt, inte bara mellan utan också inom partierna. Diskussionen på tidningarnas ledar- och debattsidor blev intensiv - ja, stundtals t o m lidelsefull. En uppenbar faktor bakom denna förändring var höjningen av råoljepriset 1973/74. En liknande roll spelade också kärnkraftfrågan. Vid sidan om dessa företeelser fanns möjligen också andra och mer djupliggande orsaker (Se vidare kapitel 4!). Men oavsett detta var själva sakförhållandet uppenbart, nämligen att energifrågorna fördes in på den partipolitiska arenans centrum.

I spåren av denna politisering följde även annat. En omfattande utredningsverksamhet som engagerade ett stort antal personer sattes igång. En ny syn på hur staten skulle förhålla sig till energiproblemen - en planeringsfilosofi - tog form. Produktion och konsumtion av energivaror borde styras genom marknadsingrepp. Men det var inte bara en planeringsfilosofi som tillkom. För att filosofin skulle kunna utvecklas och omsättas i praktisk handling fordrades också en utredande och verkställande byråkrati. Beslutsfattandet byråkratiserades.

Under 1980-talet har politiseringen, åtminstone periodvis, visat tecken på att avta i styrka. Energifrågorna har under dessa perioder spelat en mindre roll i den partipolitiska debatten och på tidningarnas ledarsidor än under de intensivaste åren på 1970-talet. En av flera faktorer bakom detta kan ha varit att kärnkraftfrågan förlorade en del av sin politiska kraft genom folkomröstningen 1980. Tidvis, och framför allt efter reaktorolyckan i Tjernobyl, har emellertid debatten flammat upp igen. Det är därför för tidigt att säga om politiseringen uppvisar en långsiktigt avtagande trend eller ej.

Men även om en långsiktig avpolitisering pågår så innebär det knappast att saker och ting återgår till de förhållanden som rådde före 1970-talet. Den planeringsfilosofi och energibyråkrati som vuxit fram under politiseringsfasen är sannolikt mer seglivade än det politiska intresset för området, och kan därför väntas bestå.

Man kan alltså måla upp en hypotetisk bild enligt vilken hanteringen av energifrågorna genomlöper tre faser. Under den första fasen, som sträcker sig långt tillbaka i tiden och inte har någon markerad början, reglerades energifrågorna i huvudsak marknadsmässigt. Den andra fasen karakteriseras framför allt av att energifrågorna politiseras och att en planeringsfilosofi och en energibyråkrati byggs upp. Denna fas kan få en begränsad längd, även om det f n är omöjligt att säga hur lång den blir. Men även om politiseringen tar slut så kan planeringsfilosofin mycket väl leva kvar. Vi får i så fall en tredje fas som framför allt karakteriseras av existensen av en permanent byråkrati och fortlöpande marknadsingrepp. De tre faserna kan kallas för marknadsfasen, politiseringsfasen och byråkratifasen. Jag tror att en utveckling genom dessa tre faser inte bara är en möjlighet för energifrågorna utan karakteristisk för den politiska processen i allmänhet. Hanteringen av t ex bostads- eller jordbruksfrågorna förefaller ha utvecklats på just detta sätt¹. För energifrågorna är emellertid övergången från politiserings- till byråkratifasen fortfarande en osäker prognos. Därför är det, när det gäller dessa frågor, bara marknads- och politiseringsfaserna som kan diskuteras på empirisk grund.

Det är just en diskussion av detta slag som jag avser att föra i denna bok, och diskussionen är i själva verket ännu snävare avgränsad. Vad som behandlas är framför allt den planeringsfilosofi och planeringsbyråkrati som tillkommit under politiseringsfasen. Intresset är inriktat mot de beslutsformer som efterträtt de tidigare marknadsbesluten, och det sätt på vilket dessa beslutsformer introducerats. Annorlunda uttryckt kan intresset sägas vara inriktat mot de beslut och beslutsmekanismer varigenom den nya energipolitiken vuxit fram och därefter kommit att bedrivas.

En diskussion av det åsyftade slaget kan vara intressant på olika sätt. För det första ger den utgångspunkter för en kritik av den förda energipolitiken. Frågor om politikens rationalitet, eller benägenhet att gynna människors väl och ve, kommer upp på ett naturligt sätt. Sådana frågor kan visserligen inte besvaras fullt ut inom ramen för den politiska analys som dominerar denna skrift; därtill skulle också krävas en noggrann ekonomisk analys av de olika energimarknaderna, och någon sådan görs inte här. Men en hel del kan likväl sägas om politikens sannolika effekter på människors livsförhållanden, åtminstone beträffande tendenser eller kvalitativa aspekter. Avsikten är att utnyttja dessa möjligheter.

För det andra är det emellertid också möjligt att med energipolitiken som exempel ta upp frågor om det offentliga beslutsfattandets egenskaper i allmänhet, d v s frågor av mer generell natur. Frågor av detta slag har ju tilldragit sig ett starkt ökat samhällsvetenskapligt intresse under senare år. Som exempel kan nämnas den teoribildning som går under beteckningen "public choice" och som bl a karakteriseras av att betraktelsesätt som utvecklats inom den ekonomiska teorin också tillämpas på det politiska och offentliga beslutsfattandet. Enligt sådana betraktelsesätt är det ofta fruktbart att betrakta den offentliga sektorns beslutsfattare som maximerare av någon för dem själva intressant nyttighet av ett eller annat slag - t ex makt, röster, eller administrationsstorlek - snarare än som befrämjare av "det allmänna goda". Utan att framställningen här står särskilt nära public choice-skolan, eller någon annan väletablerad teori, så menar jag ändå att den kan utnyttjas för mera allmänna reflexioner om det offentliga beslutsfattandets natur. Även denna möjlighet kommer jag att söka utnyttja i det följande.
 

FRAMSTÄLLNINGENS DISPOSITION

Nästa kapitel - nr 2 - innehåller som utgångspunkt för framställningen en beskrivning av den planeringsfilosofi som lades fram i 1975 års energipolitiska proposition. Grunden för detta val av utgångspunkt är enkel. Genom 1975 års energipolitiska beslut fick vi ett markant ökat inslag av statliga ingrepp i energiförsörjningen. Plötsligt fördes utvecklingen in i andra banor än tidigare. I den mån det alls finns något principiellt försvar, eller någon argumentation, till förmån för denna förändring så finns den i 1975 års proposition, och där framför allt i den s k statsministerkappan. Några andra dokument av detta slag har inte publicerats, vare sig då eller senare. Någon grundläggande omprövning har inte ägt rum. Lika snabbt som planeringsfilosofin fastställdes i 1975 års riksdagsbeslut lika snabbt upphörde sedan också diskussionen om den.

Men även om diskussionen upphörde så är filosofin i hög grad diskutabel. En kritisk granskning genomförs i kapitel 3. Naturligtvis är det också av intresse att bilda sig en uppfattning om filosofins historiska bakgrund. En tänkbar historisk förklaring skisseras i kapitel 4.

Ett väsentligt inslag i planeringsfilosofin var att energipolitiska mål skulle formuleras och därefter förverkligas. Målen skulle utgöras av energibalanser i vilka samhällets totala produktion och konsumtion av olika energivaror vid preciserade framtida tidpunkter angavs. I kapitel 5 redovisas hur målen i praktiken har formulerats i de stora energipolitiska propositionerna från 1975 och framåt.

Framställningen i kapitel 5 visar på en successiv glidning i sättet att formulera målen. Från att ha formulerats som kvantitativt preciserade balanser fick de efter hand istället karaktär av allmänna riktlinjer, t ex mera energihushållning och mera oljeersättning. Glidningen är av betydelse för planeringens innebörd. Den har också konsekvenser för ansträngningarna att förverkliga målen, d v s för den s k styrningen mot målen. Dessa följder av den förändrade målformuleringen diskuteras i kapitel 6.

Styrningen sker med hjälp av s k styrmedel. I kapitel 7 beskrivs den faktiska utformningen av dessa medel samt de organ som hanterar dem. I stor utsträckning har hanteringen delegerats till myndigheter underordnade de högsta statsmaktema. Eftersom det är genom styrmedlen som energipolitiken griper in i verkligheten så kan kapitel 7 sägas vara det kapitel som mer än något annat behandlar energipolitikens bedrivande.

I kapitel 8 förs en kort diskussion om energipolitikens samhällsekonomiska och statsfinansiella aspekter.

I kapitel 9, slutligen, presenteras några sammanfattande slutsatser. I enlighet med den ovanangivna intresseinriktningen gäller endel av slutsatserna det offentliga beslutsfattande i allmänhet, medan andra speciellt avser energipolitiken.
 

Slutnoter

¹ I den mån föreställningen om tre faser är riktig kan det vara intressant att spekulera över orsakerna. En del av förklaringen kan tänkas ligga i den begränsade kapaciteten hos den politiska apparaten, varmed jag framför allt avser de politiska partierna och massmedia. Apparaten kan bara fokusera något eller några få samhällsområden åt gången men byter i gengäld fokuseringsobjekt med jämna mellanrum. Apparaten skulle alltså kunna liknas vid en strålkastare som kastar sin ljuskägla från samhällsområde till samhällsområde. När ett område träffas av käglan överförs det från den ursprungliga marknadsregleringen till ett tillstånd med stora inslag av byråkrati och offentlig reglering. Efter hand förs på detta sätt allt större delar av samhället över från marknadshushållning till offentlig styrning.