Erik Moberg: Naturgas i Sverige

Erik Moberg:
Naturgas i Sverige - Ett bidrag till diskussionen om statens roll i samhället

Bakgrunden
Naturgasens ekonomi
Statens roll

1. UTGÅNGSPUNKTER

Bakgrunden

Under 1960-talet uppstod ett aktivt och efter hand också organiserat intresse för naturgas i Sverige. 1976 bildades det av staten dominerade import- och grossistföretaget Swedegas AB. 1985 började naturgas som importeras från Danmark i ett rör över Öresund att användas i Sverige. Nu, det vill säga sex år efter starten, konsumeras drygt 600 miljoner m³/år, vilket är drygt 1% av den svenska primärenergitillförseln och sålunda en mycket begränsad kvantitet. All gas importeras fortfarande genom röret från Danmark och hela konsumtionen sker i områden kring västkusten, från Trelleborg i söder till Göteborg i norr. Inom dessa områden står gasen för cirka 10% av energitillförseln.

En lång rad frågor kan ställas om denna naturgasanvändning. Är den för stor? Är den för liten? Är den för dyr? Vilken betydelse har privata företag, stat och kommuner haft för att det blivit som det blivit, och så vidare. Avsikten med denna skrift är framför allt att diskutera statens roll i sammanhanget. Diskussionen är såväl deskriptiv som normativ, det vill säga intresset gäller inte bara statens faktiska agerande utan också, och väl så mycket, de statliga insatsernas lämpliga omfattning och karaktär.

Introduktionen av naturgas i Sverige ägde alltså rum under en tid då politiken i hög grad präglades av energifrågorna. Bakom detta låg två ungefärligen samtidiga, men i övrigt av varandra helt oberoende utvecklingar, som hade med var sitt stort och viktigt energislag att göra. Den ena gällde råoljan och var utpräglat internationell till sin karaktär. Den andra gällde kärnkraften, och även om också den utvecklingen hade internationella drag så var den också i betydande utsträckning en företeelse med speciellt svenska förtecken.

Att råoljeproducenterna alltid velat driva upp priset på sin vara är naturligt, även om de marknadsmässiga förutsättningarna varierat. Den iranske ledaren Mossadeqs ansträngningar i början av 1950-talet ledde till exempel inte till något omedelbart resultat liksom inte heller bildandet av exportländernas organisation OPEC 1960. Marknaden var i alltför hög grad köparens. Först under 1970-talets allra första år kunde producentländerna, anförda av Libyens diktator Khadaffi, inregistrera en del framgångar (se diagram 1). Det verkliga genombrottet kom sedan i samband med Yom Kippurkriget i oktober 1973 mellan Israel å ena sidan och Egypten och Syrien å den andra. Som ett inslag i krigshandlingarna inställde arabländerna oljeleveranserna till ett stort antal västländer. Under vintern 1973-74 tredubblades priset från cirka 3 till drygt 11 dollar/fat. Man kan säga att producentländerna, som en följd av blockaden, blev informerade om hur stark deras marknadsställning i realiteten blivit sedan 1950- och 60-talen. Händelserna på oljemarknaderna 1973-74 brukar kallas den första oljekrisen.

Diagram 1: Utvecklingen av priset på råolja, Arabian light.

Under 1978-80 ledde händelseutvecklingen i Iran och Irak på nytt till minskat utbud och stigande råoljepris. Under 1978 inleddes revolutionen i Iran, schahen tvingades ut ur landet och i februari 1979 återvände ayatollan Khomeiny till Teheran efter 15 år i landsflykt. I september 1980 bröt kriget mellan Iran och Irak ut. Under denna period tredubblades priset på råolja en gång till, det vill säga det steg till nästan 35 dollar/fat, fortfarande i löpande priser. Man brukar tala om den andra oljekrisen. Under 1981 till 1986 följde så en nedgång, speciellt snabb mot slutet av perioden. Priset gick ner till cirka 15 dollar/fat. Under Kuwaitkrisen hösten 1990 steg priset återigen snabbt upp till omkring 40 dollar/fat, men har sedan sjunkit ner mot 20-dollarsnivån.

Om kärnkraftens önskvärdhet rådde i Sverige enighet fram till början av 1970-talet. 1972 presenterade Centrala driftledningen, nuvarande Kraftsam, en prognos enligt vilken det skulle behövas 24 kärnkraftaggregat 1990. Underlaget var bedömningarna av BNP-tillväxten i 1970 års långtidsutredning. Prognosen fick det motstånd mot kärnkraften som då börjat utvecklas att ta form. Efter en debatt som initierades av centerpartisten Birgitta Hambraeus beslöt riksdagen våren 1973 att inga kärnkraftaggregat, utöver de 11 redan beslutade, skulle få byggas förrän ett nytt, allsidigt och detaljerat beslutsunderlag kommit fram. Därmed hade kärnkraftens verkliga och förmenta säkerhetsproblem definitivt kommit in i debattens centrum.

Under de följande åren, och under skiftande politiska förhållanden, växte sedan motståndet mot kärnkraften successivt. På våren 1979 inträffade reaktorhaveriet i Harrisburg, vilket i Sverige ledde till den rådgivande folkomröstningen i kärnkraftfrågan 1980 samt riksdagsbeslutet samma år om att kärnkraften skulle vara helt avvecklad efter årsskiftet 2010-2011. Med detta fastställdes alltså ett slutår för den svenska kärnkraften. Dessförinnan skulle emellertid utbyggnaden göras färdig. Vid folkomröstningen 1980 fanns 6 reaktorer i drift. Under åren fram till och med 1985 startades ytterligare 6. De sammanlagt 12 planerade och beslutade reaktorerna var därmed färdigställda. 1986 inträffade reaktorolyckan i Tjernobyl. Den svenska kärnkraftdebatten intensifierades och 1988 beslutade riksdagen att den första svenska reaktorn skulle tas ur drift 1995 och den andra 1996. Därmed hade också en tidpunkt för kärnkraftavvecklingens inledning fastställts. Under 1980-talet hade Sverige den största kärnkraftproduktionen per capita i världen och samtidigt, och av allt att döma, också den hårdaste kritiken av kärnkraften.

Debatten om den så kallade förtida avvecklingen blev hård och efter hand luckrades positionerna upp. I skrivande stund - våren 1991 - finns en energiöverenskommelse mellan socialdemokraterna, centerpartiet och folkpartiet och en därpå baserad proposition. Den tidigare beslutade tidpunkten för kärnkraftavvecklingens inledning har försvunnit. I stället sägs att saken "avgörs av resultaten av hushållningen med el, tillförseln av el från miljöacceptabel kraftproduktion och möjligheterna att bibehålla internationellt konkurrenskraftiga priser". Den tidigare beslutade tidpunkten för avvecklingens slut, det vill säga år 2010, har, som det heter, "inte varit föremål för förnyad prövning eller nytt ställningstagande". En sådan omprövning utesluts alltså inte. Hotet mot den svenska kärnkraften är nu mindre än på mycket länge.

Såväl råoljan som kärnkraften visade sig alltså förenade med problem, men samtidigt blev naturgasen ett allt mer tillgängligt alternativ. Redan i slutet av 1950-talet började Svenska Gasverksföreningen intressera sig för naturgas och den omedelbara anledningen var den då planerade transporten av naturgas i LNG-fartyg från Louisiana i USA till England - transporterna med fartyget Methane Pioneer inleddes 1959. Detta var världens första interkontinentala transport av naturgas och gick det att transportera gas mellan USA och England så var naturligtvis transporter till Sverige också möjliga.

Det svenska naturgasintresset stimulerades också av att gasen efter hand kom närmare Sverige. Fyndigheter upptäcktes i vår närhet och en del av våra grannländer började också importera naturgas i rör från längre bort belägna källor. 1959 upptäcktes det mycket stora Groningenfältet i Nederländerna och 1965 inleddes produktionen därifrån. 1965 upptäcktes de första gasfyndigheterna i den södra delen av brittiska Nordsjön och i slutet av 1960-talet påbörjades produktionen. I Sovjetunionen upptäcktes de gigantiska västsibiriska fälten under 1960-talet, det största Urengoj 1966. Mot slutet av 1970-talet började den sovjetiska exporten av naturgas till Västeuropa bli av stor betydelse, även om den inletts avsevärt tidigare. Detsamma gäller Algeriets export i såväl LNG-fartyg som senare även i rör över Medelhavet. I den norska delen av Nordsjön upptäcktes Ekofiskfältet 1970 och i slutet av 1970-talet påbörjades den norska produktionen och exporten av gas. I mitten av 1980-talet passerade de västeuropeiska ländernas import från Sovjetunionen deras import från Nederländerna. På den norska kontinentalsockeln har efter hand ytterligare stora upptäckter gjorts. Trollfältet där är till exempel av samma dimensioner som Groningenfältet och Norge har idag långt större naturgasreserver än något annat land i Västeuropa.

Även om det också tidigare förekommit en viss lokal konsumtion av naturgas i Västeuropa så inleddes alltså genom de beskrivna händelserna en expansion i början av 1960-talet. Expansionen var stark och ihållande fram till slutet av 1970-talet då en stagnation inträdde, både i absoluta tal och räknat som andel av den totala primärenergikonsumtionen. Ett sammanhängande västeuropeiskt rörnät för naturgas växte fram. 1980 uppgick Västeuropas totala naturgaskonsumtion till cirka 200 miljarder m³ och ökningen därefter har varit måttlig. Det är värt att notera att den västeuropeiska gaskonsumtionens expansion i stora drag skedde samtidigt som oljeprishöjningarna. Kring 1980 började oljepriserna falla och gaskonsumtionen stagnerade.

I beskrivningen av naturgasen bör också dess goda miljöegenskaper framhållas. Innehållet av svavel och tungmetaller är mycket lågt, närmast försumbart, i jämförelse med till exempel olja, kol, torv och ved. Mängden koldioxid blir 25-30% lägre än vid oljeförbränning och 40% lägre än vid kolförbränning. Orsaken är förstås att naturgasen, som praktiskt taget helt och hållet består av metan, har ett lägre kol/väte-förhållande än de andra bränslena. Ytterligare en tänkbar miljöeffekt som tilldragit sig uppmärksamhet under senare år har samband med att metan är en så kallad växthusgas - det spill som naturgashanteringen för med sig skulle därför kunna vara skadligt. Om detta kan sägas att det inte finns några principiella hinder för att begränsa spillet, att spillet i praktiken redan är mycket lågt i de flesta sammanhang, samt att det finns andra källor för metanutsläpp av mångfalt större betydelse än naturgasnät, till exempel soptippar.

Med hänsyn till olje- och kärnkraftproblemen är det inte förvånande att den efter hand alltmer tillgängliga naturgasen spelat en viktig roll i den energipolitiska debatten under hela den tid vi intresserar oss för. Under de tidigare skedena var gasen framför allt aktuell som oljeersättare. Gasen kan ju användas för en lång rad syften där olja annars är ett huvudalternativ, till exempel för lokaluppvärmning och i olika industriella processer. Senare och fram till vintern 1990-91 blev emellertid gasens möjligheter som kärnkraftersättare också föremål för stort intresse. Gasen är ju ett förhållandevis realistiskt alternativ till kärnkraften, eller egentligen uranet, varför turerna i kärnkraftfrågan varit av stor betydelse för naturgasens framtid i Sverige. För att ersätta ett kärnkraftaggregat på 1000 MW krävs i runda tal 1,5 miljarder m³ gas/år. Efter folkomröstningen 1980, och framför allt efter beslutet om den förtida avvecklingen av kärnkraften 1988, var det därför lätt att se fram mot en kraftig gasexpansion. Som det just nu ser ut är utrymmet för gasen avsevärt mindre.

Det förtjänar också nämnas att Sveriges speciella och möjligen strategiska läge ofta påtalats i naturgasdebatten. Med den danska och holländska gasen i söder, den sovjetiska i öster och den norska i väster och norr finns enligt detta synsätt goda möjligheter att främja försörjningstryggheten genom att utnyttja flera leverantörer. Eftersom andra parter kan ha intresse av att knyta ihop sina nät, och av att använda Sverige för transitering, borde svenska intressenter dessutom ha en del starka förhandlingskort på hand. Men även om Sverige på detta sätt ligger i en potentiell knutpunkt så är vägarna hit inte alltid så korta och därför kan också föreställningarna om ett strategiskt läge vara överdrivna. Till detta kommer de svårigheter för den ledningsbundna naturgasen som har med den relativt sett låga svenska befolkningstätheten, och därmed konsumtionstätheten, att göra.

Den första oljekrisen 1973/74 utlöste en omfattande statlig utredningsverksamhet. 1975 presenterade den då sittande socialdemokratiska regeringen den stora och trendbrytande proposition som markerade inledningen till den intensiva energipolitiska verksamheten därefter. Marknadstänkandet sköts åt sidan till förmån för statlig planering och centralism. Propositionen präglades mer av tron på den statliga planeringens betydelse, till exempel för en aktiv oljepolitik, än av lanserandet av nya energikällor. Kärnkraften skulle byggas ut till 13 aggregat. Mot detta ställde sig framför allt centerpartiet kritiskt.

I valkampanjen inför riksdagsvalet 1976 spelade kärnkraftfrågan en stor roll och centerledaren Thorbjörn Fälldin låste sig för att inga nya reaktorer skulle få laddas eller tas i drift och för att kärnkraften skulle vara helt avvecklad 1985. De borgerliga vann valet och regeringsförhandlingarna blev - främst beroende på kärnkraftfrågan - mycket besvärliga. Den första Fälldinregeringen bildades men Fälldin "nådde inte ända fram". Han hade tvingats till betydande eftergifter, vilket i första hand tog sig uttryck i att Barsebäck 2 togs i drift i juli 1977.

I oktober 1978 sprack regeringen på kärnkraftfrågan. Centerpartiet tolkade den så kallade villkorslagen så att drifttillstånd inte kunde ges för Ringhals 3 och Forsmark 1, medan folkpartiet och moderaterna var för ett tillstånd. En folkpartistisk minoritetsregering som skulle sitta under det knappa året fram till valet 1979 bildades med socialdemokraternas goda minne. I början av 1979 lade regeringen fram en energipolitisk proposition, vilken utformats så, att den skulle kunna stödjas av socialdemokraterna och moderaterna. Efter det att propositionen lagts fram, men före riksdagsbeslutet, förändrades hela den energipolitiska situationen av reaktorhaveriet i Harrisburg. "Den galna onsdagen", den 4 april, bestämde sig socialdemokraterna, som dittills motsatt sig saken, för en folkomröstning om kärnkraften. Eftersom centern redan tidigare förespråkat folkomröstning blev det därmed också klart att en sådan skulle komma till stånd. De delar av propositionen som inte direkt hade med kärnkraften att göra blev dock föremål för riksdagsbehandling och -beslut. Vad som framför allt karakteriserade propositionen och det följande beslutet var den mycket starka önskan att reducera oljeberoendet till förmån för framför allt kol, men också solvärme, ved och torv. Två i detalj utarbetade och hos säljarna förankrade förslag till omfattande naturgasimport avslogs (se avsnittet "De första projekten" i kapitel 4). Detta var första gången som naturgasen på ett något mera utförligt sätt togs upp i ett stort energipolitiskt beslut, låt vara med negativt resultat denna gång.

I valet 1979 vann de borgerliga på nytt, om än med knappare siffror än vid föregående tillfälle. Kärnkraftfrågan plågade inte regeringsbildarna alltför svårt, eftersom den ju skulle avgöras i en separat folkomröstning. Den andra Fälldinregeringen bildades.

I mars 1980 hölls den rådgivande folkomröstningen och därefter, i juni, kom riksdagsbeslutet om att kärnkraften skulle vara helt avvecklad efter 2010. I den jämförelsevis tunna proposition som låg till grund för avvecklingsbeslutet hade också ett förslag om naturgasimport från Danmark införts, ett förslag som skulle komma att antas. Därmed var den svenska naturgasimporten ett faktum.

I början av 1981 lade den andra Fälldinregeringen fram en större, samlad energipolitisk proposition. Denna kom efter den andra oljekrisen och det var därför kanske naturligt att oljesparandet betonades ännu eftertryckligare än i 1979 års proposition. I övrigt var satsningen på kol något svagare, medan inhemska skogsbränslen och framför allt naturgasen gavs större roller. 1990 skulle naturgasen kunna stå för 4-9 TWh, det vill säga 400-900 miljoner m³/år. Detta var första gången som naturgas infördes i energibalanserna i en stor energipolitisk proposition. Bakgrunden var det ett år gamla Danmarksavtalet.

I maj 1981 sprack så den andra Fälldin-regeringen, men denna gång inte på energipolitiken utan på folkpartiets och centerns fördelningspolitiska uppgörelse med socialdemokraterna, den så kallade "underbara natten". Moderaterna lämnade regeringen och den tredje Fälldinregeringen baserad på centerpartiet och folkpartiet bildades. Genom valet i september 1982 återtog därefter socialdemokraterna regeringsmakten. Olof Palme blev statsminister och Birgitta Dahl energiminister. I februari 1985 presenterade denna regering sin första stora energipolitiska proposition. Nytt var bland annat det principiellt motiverade slopandet av energibalanserna och den mycket restriktivare inställningen gentemot kol än i tidigare propositioner.

Valen 1985 och 1988 vanns återigen av socialdemokraterna. Olof Palme fortsatte som statsminister och efter mordet på honom i februari 1986 efterträddes han av Ingvar Carlsson. Birgitta Dahl fortsatte som energiminister. I oktober 1986 inrättades ett fristående miljö- och energidepartement med Birgitta Dahl som chef. I februari 1988 framlades en ny stor energipolitisk proposition. Av stor betydelse för den fortsatta energipolitiska utvecklingen, och bland annat för naturgasen, blev riksdagens koldioxidbeslut våren 1988. Mot socialdemokraterna beslöt de övriga partierna att koldioxidutsläppen i Sverige aldrig skulle få överstiga den dåvarande nivån. Beslutet har därefter haft en central roll i agitationen både för kärnkraften och för biobränslen.

Vid regeringsombildningen i januari 1990 fördes energifrågorna tillbaka till industridepartementet. Från och med denna tidpunkt var Birgitta Dahl enbart miljöminister medan energifrågorna hanterades av den nye industriministern Rune Molin. Våren 1991 presenterades en ny energipolitisk proposition. Förutom vad som tidigare nämnts om kärnkraften föreslås en kraftig satsning på biobränslen, vilket rimligen varit centerns pris för eftergifterna i kärnkraftfrågan, och bättre villkor för kraftvärmen. Om naturgasen sägs att "Naturgas och biobränslen är konkurrerande bränslen i bland annat kraftvärmen. Naturgas kan utnyttjas inom det nuvarande naturgasområdet i södra och västra Sverige utan att det inskränker förutsättningarna att utveckla biobränsleanvändningen i landet som helhet." I de delar av landet där valet fortfarande är öppet tycks det alltså för närvarande vara biobränslen som gäller.

För att förstå utvecklingen inom naturgasområdet är det emellertid inte tillräckligt att se till utvecklingen inom energi- och miljöområdena. Statens agerande måste också ses i ljuset av de idéer om planhushållning som odlats, och i avslagen tappning fortfarande odlas, inom det socialdemokratiska partiet. I 1966 års val gick det dåligt för socialdemokraterna och i eftervalsdiskussionen fick LO gehör för sitt sedan länge drivna krav på en aktiv näringspolitik under ledning av ett särskilt industridepartement. "Partiet bestämde sig för att planhushållning skulle få större utrymme i vår praktiska politik", berättar Tage Erlander i sina memoarer. 1969 tillkom industridepartementet och 1970 bildades Statsföretag AB med syfte att organisatoriskt samordna flertalet av de statliga aktiebolagen. I gruppen kom bland annat LKAB att ingå. 1982 rekonstruerades koncernen efter mycket stora förluster och i samband därmed övertog industridepartementet aktierna i dotterbolagen ASSI, LKAB och NJA samt i intressebolagen Svenska Petroleum och SSAB. 1985 bytte statsföretagskoncernen namn till Procordia.

Naturgasens ekonomi

De kontrakt avseende själva gasen som förekommer inom naturgashandeln påverkas i vissa fall starkt av transportsystemens egenskaper Framför allt gäller detta om transportsystemet, till exempel ett rör, under hela sin livslängd måste användas mellan en bestämd säljare och en bestämd köpare och alltså saknar alternativa användningsmöjligheter, och om transporten samtidigt är lång eller av annat skäl kostnadskrävande. Även om relevansen av sådana situationer för just Sverige kan diskuteras så är de likväl väsentliga för den allmänna förståelsen av naturgasens ekonomi. Jag börjar därför i den änden för att först i slutet av avsnittet komma in också på fall med kortare och flexiblare transportsystem.

Låt oss tänka oss en situation i vilken naturgas med hjälp av ett transportsystem, till exempel ett rör, transporteras från en plats till en annan. Även om rollerna i praktiken kan variera så kan vi inledningsvis tänka oss att den som äger transportsystemet köper gas av någon där röret börjar, till exempel av en producent eller av någon som i sin tur köpt gasen av någon annan, och sedan säljer gasen där röret slutar, till exempel till konsumenter eller till någon som i sin tur avser att transportera gasen vidare. Transportören äger alltså dels röret, dels köper han gas på ett ställe och säljer den efter transporten på ett annat. För att verksamheten skall kunna pågå krävs naturligtvis att alla parter i det långa loppet anser sig göra en bra affär. Den som säljer gas till transportören måste vara nöjd med sitt pris och tycka att det ger hygglig täckning för hans kostnader, till exempel för produktion av gasen. Den som i andra änden av röret köper gasen måste också vara nöjd - är det en konsument måste han eller hon till exempel tycka att gasen är ett i förhållande till andra energiformer prisvärt alternativ. För transportören slutligen måste skillnaden mellan inköps- och försäljningspris genomsnittligt, och i det långa loppet, vara så stor att kostnaderna för transportsystemet täcks och en hygglig avkastning uppstår. Naturgasens ekonomi handlar om betingelserna för dessa villkors samtidiga uppfyllande.

Vi kan börja med att se på kostnaderna för själva transportsystemet. Två metoder används för att transportera naturgas. Den ena och närmast självklara tekniken är transport i rör. Den andra innebär att gasen kyls ner så mycket att den övergår i flytande form, vilket sker vid -161ºC, och då samtidigt får en drastiskt mindre volym. Den kondenserade gasen, vilken brukar kallas LNG (Liquefied Natural Gas), transporteras sedan i speciella fartyg, så kallade LNG-fartyg, till sin destination där den förgasas och distribueras i lokala rörsystem.

Vilken teknik som än används så blir kostnaden, naturligt nog, större ju större avståndet är. Används rörtekniken så går det ju åt mera rör. Dessutom ökar kostnaderna självfallet med svårighetsgraden hos den terräng eller den havsbotten som rören skall passera. Används LNG-tekniken så ökar visserligen inte kostnaderna för den dyra kondenseringsanläggningen med avståndet, men däremot ökar förstås det för en viss överföringskapacitet erforderliga antalet fartyg och dessa specialfartyg är inte billiga. Vid LNG-transporter uppstår också avdunstningsförluster som är bland annat avståndsberoende.

Båda teknikerna karakteriseras vidare av utpräglade skalfördelar - ju större överföringskapaciteten är desto lägre blir kostnaderna per överförd enhet. Detta förstår man omedelbart om man på rörens och LNG-tankarnas geometri tillämpar den enkla sanningen att ytan växer med kvadraten, och volymen med kuben, på längden.

Gemensamt för båda teknikerna är vidare det självklara att kostnaden per överförd enhet blir lägre ju längre tid transportsystemen kan användas, vare sig gränsen sätts av fysisk utslitning eller av att intresset för handeln upphör. Ett system som bara kan användas i tio år ger självfallet högre styckkostnader än ett som kan användas i 30 år. Kostnaderna blir också lägre ju lägre det allmänna ränteläget är och ju lägre avkastning som följaktligen krävs - ju mindre kostsamt blir det ju att ligga ute med det kapital som är bundet i transportsystemet. En kvantifiering av dessa samband finns i diagram 2. Investeringskostnaden för transportsystemet i kronor per årlig m³ är avsatt utefter abskissan.

Diagram 2: Sambandet mellan investeringskostnaden för gasrör och den fasta enhetskostnaden vid transport.

Vidare blir den genomsnittliga kostnaden per transporterad enhet lägre ju högre det genomsnittliga kapacitetsutnyttjandet av transportsystemet är. Den lägsta genomsnittliga styckkostnaden får man i ett rörsystem som kontinuerligt arbetar vid sin övre kapacitetsgräns. Ett likadant system som arbetar med stora variationer i kapacitetsutnyttjandet, till exempel beroende på ojämn efterfrågan på gasen, får väsentligt högre enhetskostnader.

Om nu ett naturgasfält ligger på stort avstånd från sitt tänkbara avsättningsområde så blir alltså redan av det skälet transportkostnaderna höga och det blir angeläget att om möjligt kompensera för det långa avståndet på olika sätt. De metoder som enligt det föregående står till buds är att ge transportsystemet tillräckligt stor kapacitet, att utnyttja kapaciteten tillräckligt väl, och att försäkra sig om en lång användningstid för systemet. Samma metoder måste naturligtvis användas om utvinningskostnaderna vid fältet räknade per enhet är höga. Allmänt gäller att utvinningskostnaderna är högre ju mindre fältet är, att de är högre till havs än på land, högre på stora havsdjup än på små, och högre på nordliga, kalla och stormiga latituder än i mer tempererade och människovänliga områden. Export av naturgas från de sovjetiska och norska fälten till den europeiska kontinenten kräver sålunda, om än av delvis skilda skäl, rörsystem av stor kapacitet, högt utnyttjande av denna kapacitet, och ett säkrat långvarigt utnyttjande av systemen.

Ytterligare ett viktigt samband bör nämnas, nämligen att ju dyrare alternativen till gas är desto högre transportkostnader orkar gasen bära. Stigande oljepriser leder därför inte bara till en allmänt sett högre gaskonsumtion utan också till att gasen sprids ut allt längre från produktionsområdena.

De egenskaper hos gastransportsystemen som berörts så här långt är i själva verket gemensamma inte bara för dem utan också för en lång rad andra aktiviteter. Kostnaderna för transport av olja i tankfartyg är till exempel starkt avståndsberoende, skalfördelarna är utpräglade, och det är självklart också till fördel om ett tankfartyg kan användas under lång tid, och under en stor del av denna tid. Vad som skiljer gastransporterna från till exempel oljetransporter, och därmed är ett mera speciellt särdrag, är transportsystemens låga flexibilitet. I väsentlig utsträckning är systemen bundna till vissa på förhand bestämda transportvägar - ett visst utvinningsområde förbinds med ett visst konsumtionsområde. Visserligen kan LNG-fartygen färdas hur som helst på haven, men det måste ändå finnas en förångningsanläggning på mottagarsidan och framför allt en kondenseringsanläggning på avsändarsidan. Detta binder LNG-fartygen till vissa rutter på ett mer påtagligt sätt än vad som gäller för till exempel oljetankfartyg. Än mer påtaglig är bindningen vid rörtransport. Större eller mindre delar av ett rör, som ursprungligen byggts för transporter mellan ett visst utvinnings- och ett visst konsumtionsområde, kan visserligen komma till användning även för transporter mellan andra områden om man kompletterar med lämpliga tillförsel- eller grenledningar. Men detta är trots allt en mycket begränsad flexibilitet. I väsentlig utsträckning måste gastransportsystem, för att bli lönsamma, användas för just de transporter som ursprungligen avsetts. När investeringarna väl är gjorda ges inte något större utrymme för improvisationer. Ett naturgasprojekt måste därför planeras noggrant och satsningen måste, då den görs, syfta till ett långsiktigt engagemang.

Eftersom det erforderliga, långvariga utnyttjandet av ett naturgassystem inte kan åstadkommas genom successiva, från början oplanerade omdispositioner måste den i stället säkras genom att de olika deltagande parterna på olika sätt binds vid varandra. Dessa bindningar, och sätten för deras skapande, är själva kärnan i naturgashandeln. Att väsentliga bindningar till att börja med kan åstadkommas genom en ändamålsenlig fördelning av ägandet till transportsystemet är lätt att visa med några exempel, och därmed lämnar jag mitt ursprungliga antagande om en fristående transportör.

För köparen är det idealiskt om säljaren äger hela transportsystemet ända fram till köparen. Säljaren har då allt intresse av att realkapitalet utnyttjas samtidigt som köparen inte behöver bekymra sig om någon kapitalavkastning utan kan begränsa sig till att köpa gas så länge den är intressant i jämförelse med andra energialternativ. Visserligen kan köparen tänkas vara bunden av kontrakt att köpa vissa mängder till vissa priser, men sådana band är ändå svagare än om köparen också äger en del av realkapitalet. För säljaren är det omvänt, och av analoga skäl idealiskt om köparen äger hela transportsystemet ända från säljarens inmatningspunkt. Vad dessa båda extremalternativ visar är att en del av den erforderliga ömsesidiga bindningen kan åstadkommas genom att partema äger varsin del av transportsystemet. Gäller det ett rörsystem för handel mellan två länder kan ägandegränsen till exempel läggas vid nationsgränsen. Som exempel kan nämnas att svenska intressenter i förhandlingar om norsk gas försökt bli fria från åtaganden på den norska sidan för att kunna köpa gasen fritt gränsen.

Men utformningen av kontrakten för överlåtandet av själva gasen spelar naturligtvis också en stor roll för kontrahenternas bindning till varandra. Till att börja med brukar kontrakten förstås avse långa tidsperioder - vanligt är 15-25 år. Parterna brukar också vara stora och stabila företag eller organisationer med förutsättningar att inge varandra bestående förtroende. Viktigt är vidare att avtalen inom ramen för den etablerade förbindelsen brukar ge betydande möjligheter att under resans gång förändra villkoren, de innehåller så kallade omförhandlingsklausuler. Även detta är en konsekvens av verksamhetens natur. Ingendera parten har ju intresse av att den andre kommer på obestånd. Vid sidan om de skilda intressen som säljare och köpare alltid har präglas alltså naturgasaffärer också i ovanligt hög grad av gemensamma intressen. Naturgasaffärer är, för att uttrycka sig i spelteoretiska termer, i osedvanligt liten utsträckning av nollsummekaraktär. Liknelsen med äktenskap är träffande.

Trots parternas strävanden att binda upp varandra har emellertid naturgasprojekt alltid en tendens att genom sin avsedda långa livslängd bli osäkra affärer. Ju avlägsnare en tidpunkt är, desto mindre vet man ju om förhållandena vid tidpunkten i fråga, och dessutom accentueras osäkerhetsproblematiken i detta fall eftertryckligt av systemens låga flexibilitet. Projekten karakteriseras därför av ett betydande mått av kalkylerad risk. Visserligen kan riskerna i ett naturgasprojekt fördelas på olika sätt mellan aktörerna, men de kan inte trollas bort. Det måste alltid finnas någon eller några aktörer som har vilja och förmåga att ta riskerna. Av denna oundvikliga osäkerhet följer bland annat att naturgasaffärer mer än de flesta andra affärer kan skadas av ovidkommande osäkerhetsmoment av skilda slag - naturgashandeln är alldeles osedvanligt beroende av fasta spelregler. Genuina marknadsmässiga osäkerheter är naturligtvis något som man alltid måste och bör leva med. Om ett naturgasprojekt ter sig alltför riskabelt på grund av sådana osäkerheter blir förstås den marknadsmässiga slutsatsen att projektet inte bör genomföras. Om däremot politiska osäkerheter överlagrats på de marknadsmässiga blir allt mycket mera svårbedömbart. Naturgasprojekt som borde ha kommit till stånd kanske inte blir av, och vice versa. Att effekter av detta slag kan ha förekommit under tiden efter den första oljekrisen 1973-74 är blott alltför sannolikt. Under denna tid har ju omfattande offentliga ingrepp i energimarknaderna gjort dessa extremt ryckiga och osäkra i åtskilliga industriländer.

Den mycket begränsade flexibiliteten hos transportsystem för naturgas, och då framför allt rörsystem, leder inte bara till att kontrahentema binds till varandra utan har också andra intressanta konsekvenser, framför allt beträffande prisbildningen. På många varumarknader medför ju möjligheterna till handel i alla riktningar att en något så när klar allmän prisnivå etableras. I längden kan man till exempel knappast tänka sig att Andersson kan köpa skor av en viss kvalitet för 300 kr medan Pettersson tvingas betala 1000 kr för samma vara. I en sådan situation blir det oemotståndligt attraktivt för Andersson att köpa fler skor än han själv behöver och sälja vidare till bland annat Pettersson, till exempel för 400 kr. Men sådana prisutjämnande mekanismer är mycket svagare i sammanhang där nya handelsrelationer endast med svårighet kan upprättas, till exempel därför att de nödvändiga ledningarna är dyra som i naturgassammanhang.

I vissa sammanhang, framför allt inom detaljdistributionen, har denna avsaknad av prisutjämnande mekanismer lett till en omfattande prisdiskriminering, det vill säga olika priser för olika kunder. Den enskilda kunden tvingas helt enkelt, och åtminstone i princip, att betala så mycket att naturgasen för just honom blir något bättre än näst bästa alternativet. Priset sätts alltså med utgångspunkt från den enskilda kundens värdering av gasen. I andra sammanhang, och det gäller då framför allt grosshandeln, har i stället både säljare och köpare tenderat att organisera sig i grupper för att inte bli exploaterade genom för låga respektive för höga priser - ett gott exempel är förhandlingarna om gasen i Trollfältet. Detta beteende kan ses som ett sätt att kompensera för bristen på normala prisutjämnande mekanismer. Att beteendena blir olika i detalj- och grosshandelsleden sammanhänger rimligen med att det är så mycket lättare för grosshandelns aktörer att organisera sig.

De för naturgasen speciella marknadsförhållandena påverkar också på olika sätt informationsflödena såväl mellan marknaderna och omvärlden som inom marknaderna. Påtagligt är till exempel att priser i stor utsträckning är okända och till och med hemliga utåt. Ett skäl till detta är antagligen att utomstående inte kan ha något större intresse av att känna till priser på marknader som de inte har förutsättningar att agera på. Viktigare är dock att det knappast ligger i köparens, och än mindre i säljarens, intresse att avslöja priser på marknader som karakteriseras av kraftig prisdiskriminering. Mot denna marknadernas slutenhet utåt svarar dock en påtaglig, och åtminstone partiell, öppenhet inåt. Vi har ju redan sett hur de långsiktiga förbindelserna i framför allt grosshandelsledet byggs upp, och detta är knappast möjligt utan att parterna i betydande utsträckning är öppenhjärtiga mot varandra. Även i detaljhandeln är åtminstone ett visst mått av öppenhet nödvändigt. För att kunden skall bli korrekt prissatt måste han ju på ett trovärdigt sätt kunna precisera vad gasen är värd för honom, det vill säga tala om i vilket sammanhang han avser att använda den. Sådan information förekommer inte på andra mera normala varumarknader.

Det mesta av det jag sagt så här långt har utgått från antagandet om stora och dyra transportsystem, framför allt rörsystem, med mycket begränsad flexibilitet. Detta antagande är emellertid inte nödvändigtvis riktigt, även om det har avsevärd giltighet för dagens europeiska situation. Transporterna från de sovjetiska och norska fälten till marknader i västra Europa har i stor utsträckning de antagna egenskaperna. Om emellertid fyndigheterna inte är så avlägsna och svåra att utvinna, vilket till stor del är fallet i USA, så behöver transportsystemen inte bli så stora och kapitalkrävande. Och om naturgasanvändningen i ett samhälle är omfattande och rörnätet starkt förgrenat så kan en viss rörsträcka sannolikt användas av många olika säljare och köpare, det vill säga det finns en betydande flexibilitet. Under sådana förhållanden behöver säljare och köpare inte nödvändigtvis binda sig vid varandra för långa tider, det öppnas också betydande möjligheter för spotmarknadsaffärer. När en säljare sålt ett begränsat parti gas till en viss kund kan han eller hon ju ha gott hopp om att hitta en annan köpare för nästa parti, och så vidare. Med en sådan utveckling får man naturligtvis också en mera normal marknadsprissättning på gasen. En utveckling av detta slag är långt framskriden i USA och kan börja skönjas i Europa, särskilt i Storbritannien.

En intressant fråga är naturligtvis vilka förhållanden som är mest relevanta för Sverige, de som präglas av långa och oflexibla transportsystem eller de som präglas av kortare och flexiblare system. Svaret måste präglas av att Sverige ligger i utkanten av de europeiska marknaderna och har kommit sent in i bilden. Eftersom gas kan föras till Sverige från redan existerande marknader behöver transporterna inte bli särskilt långa. Med ett visst mått av generalisering kanske man kan påstå att svensk import från Norge i betydande utsträckning skulle karakteriseras av långa och oflexibla transporter (dock beroende av transportväg), import från Sovjetunionen i något mindre utsträckning (beroende på den existerande finska marknaden) och import från Danmark allra minst.

Statens roll

Avsikten med denna studie är att kritiskt granska statens roll i den svenska naturgasförsörjningen. Diskussionen är såväl deskriptiv som normativ. En stor del av texten ägnas sålunda redogörelser för vad staten faktiskt gjort under naturgasutvecklingens olika skeden. Väl så viktig är emellertid diskussionen om vilken roll staten bör spela, vilken roll som bäst gynnar den allmänna samhällsutvecklingen. Naturligtvis finns det ett samband mellan de båda aspekterna. Resultat angående det faktiska agerandet kommer att användas för att underbygga slutsatser om det lämpliga agerandet. Det är också viktigt att betona att de normativa resonemangen i tillämpliga delar syftar till giltighet även utanför naturgasområdet, bland annat men inte enbart inom andra energiområden. Även om det är omöjligt att här exakt ange hur långt giltigheten sträcker sig så är det likväl angeläget att betona att naturgasen i den normativa diskussionen snarast tjänar som exempel och utgångspunkt. Inom andra samhällsområden finns många paralleller till förhållandena där. Den statliga hanteringen av naturgasfrågorna är på intet vis unik, sannolikt snarare typisk.

I en diskussion av det här åsyftade slaget är distinktionen mellan regler och utfall av central betydelse. Marknadshushållaren fokuserar sitt intresse på reglerna medan planhushållaren däremot primärt intresserar sig för utfallen. Det för marknadshushållaren viktiga är regelsystemet, det vill säga framför allt de lagar som reglerar ägandet, avtalsparters rättigheter, och så vidare. Om alla dessa regler framstår som rättvisa, ändamålsenliga och på andra sätt goda så är därmed allt väl. Det resultat eller utfall som uppstår när myriader av marknadsaktörer agerar inom reglernas ramar blir gott just därför att reglerna är genomtänkta. Reglerna är alltså det primära. För planhushållaren är tvärtom resultaten eller utfallen det primära. Han ägnar sig väsentligen åt att "räkna ut" vilka utfall som är bäst och försöker därefter förverkliga dem. Om man därvid följer några speciella spelregler eller ej är av underordnad betydelse. För marknadshushållaren blir alltså statens roll främst regelskaparens, för planhushållaren är staten i stället den som gör upp och genomdriver planer.

Den svenska energipolitiska diskussionen efter den första oljekrisen 1973-74 har i stor utsträckning kretsat kring utfall snarare än regler, och även om det inte varit fråga om ren planhushållning så har slagsidan åt det hållet likväl varit påtaglig. Intresset för så kallade energibalanser, det vill säga den totala tillförselns och konsumtionens storlek och sammansättning, har dominerat utredningar, propositioner och beslut. Detta intresse för utfallen har avspeglats i en ständigt pågående TWh-exercis. I den här skriften anläggs i stället ett marknadsekonomiskt perspektiv, det vill säga intresset fokuseras på regelsystemet. Grundtanken är att energiområdet inte skiljer sig principiellt från andra varu- och tjänsteområden och att reglernas utformning är det viktiga. Är bara reglerna goda så kan just därför också utfallen välkomnas, vilka de än blir.

Men även om distinktionen mellan regler och utfall kan förefalla klar så är det därmed långt ifrån uppenbart hur statens regelskapande mera i detalj bör gå till. Inom vilka områden bör det finnas regler och vilken allmän inriktning bör de ha? Dessa frågor har diskuterats länge inom nationalekonomin och med viss förenkling kan två riktningar urskiljas.

Dels finns en minimalistisk riktning som haft framstående företrädare så länge det funnits någon nationalekonomisk vetenskap. Idag representeras riktningen av den så kallade österrikiska skolan och Chicago-skolan. Bland förgrundsgestalterna finns Friedrich A Hayek och Milton Friedman. Enligt denna riktning bör staten inskränka sig till att skapa och upprätthålla det för marknadernas funktion nödvändiga rättssystemet. Detta innebär att olika rättigheter, bland annat äganderätten definieras, att legala former för byten av rättigheter institutionaliseras genom framför allt en avtalsrätt, samt att mekanismer för att beivra kränkning av rättigheter skapas. När staten gjort detta föreligger en fri marknadsekonomi. Möjligheten att skaffa sig egendom och inflytande genom våldshandlingar är undanröjd. Grundelementet i människornas samverkan blir i stället det ömsesidigt fördelaktiga, och därför också ömsesidigt frivilliga, bytet. Bytesrelationer, det vill säga priser, etableras och resurserna styrs dit där de gör mest nytta.

Om nödvändigheten av ett elementärt rättssystem för marknadsekonomins funktion är alla överens. Enligt en del är detta emellertid inte tillräckligt och därmed är vi inne på den andra riktningen, vilken utgår från den under mellankrigstiden verksamme brittiske ekonomen Pigou och brukar kallas för den välfärdsteoretiska skolan. Företrädarna för denna skola menar sig ha identifierat ett antal så kallade marknadsmisslyckanden, till exempel sammanhängande med externa effekter, kollektiva nyttigheter, och så vidare. Utifrån förekomsten av sådana marknadsmisslyckanden har man försvarat statliga ingrepp som går mycket längre än vad minimalisterna förespråkar, och då inte bara längre gående regler utan också direkt statlig medverkan i operativ verksamhet genom till exempel statliga företag.

Motsättningen mellan de båda riktningarna har åtminstone delvis med minimalisternas starkare betoning av rättssystemets betydelse att göra. Enligt minimalisterna kan välfärdsteoretikernas marknadsmisslyckanden sålunda ofta bero på ett bristfälligt regelsystem, det vill säga dåliga och oprecisa lagar, snarare än på något fel på marknaderna som sådana. Att miljöförstöring betraktas som en extern effekt beror till exempel bara på att rättigheterna för den som drabbas inte är tillräckligt väl preciserade och därmed inte heller skyddade av gällande straff- och skadeståndsrätt. Ändras bara lagarna i dessa avseenden så kommer rättsväsendet och marknaderna att tillsammans lösa problemen utan någon ytterligare statlig inblandning.

Framställningen här står och faller inte med någon av de båda riktningarna. Även om jag själv har en dragning åt det minimalistiska hållet så hoppas och tror jag att även välfärdsteoretiker skall kunna finna diskussionen intressant. Riktigt väsentligt är egentligen bara den starka betoningen av reglernas betydelse, och även om det synsättet väsentligen kommer från minimalisterna så bör välfärdsteoretikerna knappast ha något att invända. Även med ett minimalistiskt betraktelsesätt finns inom vissa områden skäl för statliga ingrepp som går längre än skapandet av ett elementärt rättssystem. Inom naturgasområdet finns, enligt min mening, två sådana skäl.

Det första skälet sammanhänger med att naturgasen är en ledningsbunden energiform. Anläggning och drift av rörledningar, liksom för övrigt också av kraftledningar, vägar, järnvägar, teleledningar, och så vidare, bör åtföljas av någon form av offentlig medverkan. Orsaken är att ledningarna och vägarna knappast kan dras fram utan att tvångsingripanden, framför allt expropriation, i viss utsträckning måste utnyttjas. När sträckningen är bestämd hamnar ju vissa markägare i en monopolsituation, som de kan vilja utnyttja, och för att förhandlingarna inte skall bli orimligt utdragna kan ett domstolsförfarande vara befogat. Men med detta är också sagt att ägare av vägar och ledningar inte fritt kan konkurrera med varandra. Om till exempel någon funderar på att investera i en ny rörledning därför att ägaren till en existerande ledning inte är tillräckligt effektiv, så är det knappast rimligt att för den hugade nye transportörens räkning börja expropriera en massa egendom. Det förefaller naturligare att gripa in i, det vill säga på något sätt reglera, den ursprunglige transportörens verksamhet. Detta måste vara en statlig, eller i alla händelser offentlig, uppgift.

Den så kallade rörledningslagen, vilken tillkommit främst med tanke på naturgasen, kan betraktas som lösningen av denna uppgift. Lagen stipulerar att det normalt krävs koncession för en naturgasledning och anger också förutsättningarna för att få koncession liksom de rättigheter och skyldigheter som är förenade med koncessionen. Till sin allmänna uppbyggnad har lagen likheter med ellagen.

För det andra är det i vissa fall möjligen befogat att staten uppträder som garant för privata företags åtaganden. Eftersom naturgasaffärer normalt är mycket långsiktiga kan säljare, som ju vanligen är utländska företag, för sin trygghets skull kräva svenska statliga garantier för köparens åtaganden. Om affären är tillräckligt lovande, det vill säga om den från statens synpunkt verkar tillräckligt säker, så finns det under sådana förhållanden kanske inte några starka skäl att vägra sådan garanti. Men utfärdandet av en garanti innebär naturligtvis inte att staten i övrigt går in i någon företagarroll - enbart att staten övertar säljarens roll att processa mot köparen om denne inte lever upp till avtalets villkor. Statens roll som garant är alltså högst begränsad.

Förutom dessa två skäl för en begränsad statlig medverkan finns emellertid också ett skäl som talar direkt mot en större statlig roll än absolut nödvändigt, nämligen den tidigare berörda omständigheten att priserna på naturgasmarknaderna i så stor utsträckning är hemliga. I en sådan verksamhet, med drastiskt reducerade möjligheter till insyn, bör rimligen inte statliga företag, som inte kan gå i konkurs på normalt sätt, användas annat än om skälen för det är mycket starka.

Svenska offentliga organ har engagerat sig mycket djupare i naturgashanteringen än vad de anförda skälen motiverar. Staten har inte bara påverkat verksamheten med olika så kallade styrmedel utan också, bland annat genom företaget Swedegas, direkt gått in i operativ verksamhet. Även åtskilliga kommuner är på olika sätt engagerade i naturgasförsörjningen. Här är emellertid staten huvudintressets föremål, även om det säkert finns all anledning att i andra sammanhang också intressera sig för kommunerna. Utöver intresseinriktningen just här talar också rent praktiska skäl för att begränsa arbetsuppgiften till staten. Det finns också viktiga principiella skillnader mellan stat och kommuner, trots att båda är offentliga. Kommunerna har ju ingen lagstiftningsrätt och kan därför inte skapa regler på samma sätt som staten. Dessutom är de inte som staten fria i sitt utövande av operativ verksamhet utan kringskurna av kommunallagens bestämmelser om kommunernas befogenheter. Även de principiella skälen för att fokusera intresset på staten är alltså starka.

I granskningen av statens olika aktiviteter är det lämpligt att skilja på regelskapande och operativ verksamhet. Beträffande det första tror jag att även många som vill se ett avsevärt mer omfattande statligt regelskapande än vad minimalisterna förordar likväl är överens om en del krav som reglerna under alla förhållanden bör uppfylla. Åtminstone fyra krav verkar tämligen självklara. För det första bör reglerna vara generella, vilket innebär att tillämpningsområdet anges med kvalitativa bestämningar och inte genom att tillämpningssituationerna pekas ut, till exempel genom att orter eller företag anges med namn. Generalitetsprincipen är alltså, om man så vill, ett specialfall av principen om likhet inför lagen - det är gärningen som räknas oberoende av vem som begått den. För det andra bör reglerna vara långsiktiga, det vill säga de bör vara hyggligt stabila över tiden och inte ändras alltför ofta. För det tredje bör reglerna vara sakligt motiverade och väl genomtänkta. För det fjärde bör de vara tydliga. Bakom dessa fyra krav ligger omtanke om marknadernas funktion. Det är viktigt att marknadsaktörerna vet vad de har att hålla sig till, att de har förtroende för att reglerna är långsiktigt giltiga, och att de skapade incitamenten styr aktörerna i rätt riktning.

Även om man utifrån det förda resonemanget kan ställa sig skeptisk till att staten går in i operativ verksamhet, så har staten likväl gjort så i betydande utsträckning. Eftersom det nu är så, förefaller det rimligt att söka bedöma de operativa insatserna som just företagsamhet. Hur bra eller dåligt har staten gjort ifrån sig som företagare? I en sådan bedömning är det naturligt att utgå från verksamhetens ekonomiska resultat. Om kapitalavkastningen i ett statligt företag är tillfredsställande, om kunderna är nöjda och om gasen, eller det statliga företagandet, inte åtnjutit några speciella förmåner så kan allt så långt förefalla väl. Om däremot kapitalavkastningen inte är tillfredsställande, eller om den är tillfredsställande men kunderna samtidigt är missnöjda och/eller gasen har premierats på något särskilt sätt så är det knappast lika bra. Det finns alltså all anledning att intressera sig för avkastningen, för kundernas attityder och för gasens eller det statliga företagandets eventuella särställning. Så kommer också att ske i det följande.

Men även om informationen om dessa förhållanden är intressant och ger ledtrådar för bedömningen av staten som gasföretagare, så kan den informationen aldrig ensam bli avgörande - den kan på sin höjd ge just ledtrådar. Skälen till detta är flera.

För det första har den svenska gashanteringen pågått under relativt kort tid och redan därför är det omöjligt att nu säga vilken avkastning realkapitalet, som fortfarande befinner sig i sin barn- och ungdom, kommer att ge under sin livstid. För just sådan kapitalintensiv verksamhet som gastransport är för övrigt stora företagsekonomiska förluster under de första åren varken något ovanligt eller nödvändigtvis osunt. Sådana förluster kan ju helt enkelt bero på att räntorna och amorteringarna på de lån som tagits för att finansiera realkapitalet är mycket stora under de första åren. Det är alltså inte bara omöjligt att avgöra vilken avkastning kapitalet kommer att ge under sin livstid - bedömaren löper också en risk att ledas snett av de första årens resultat.

För det andra och väsentligare bör ju företagsbeslut, åtminstone i det enskilda fallet, inte bedömas utifrån resultatet sett i backspegeln även om det vore möjligt, utan i stället med hänsyn till den information som förelåg, eller var möjlig att skaffa, vid beslutstillfället. Även en mycket kompetent företagsledning kan ju tillfälligtvis ha otur och åstadkomma dåliga resultat lika väl som en dålig ledning kan ha tur och råka pricka in ett bra resultat. Detta måste bedömaren ta hänsyn till - han får inte falla i efterklokhetens fallgrop.

För att bedöma det statliga gasföretagandet räcker det alltså inte att enbart se till resultaten. Det är nödvändigt att också beakta själva beslutsfattandet i företagen. Hur går det till och vilka är incitamenten? Ser företagsledningarna, som de bör, enbart till pengar, eller spelar andra bevekelsegrunder, och i så fall vilka, också en roll? Och är kalkylerna, i den mån de gäller pengar, tillräckligt långsiktiga? Frågor av detta slag kommer att aktualiseras i det följande.

Även om det vore fel att gå händelserna i förväg med förhastade slutsatser finns det anledning att här nämna den teori för offentligt beslutsfattande, den så kallade public choice-skolan, som vuxit fram under senare år. Enligt denna teori styrs de offentliga aktörernas beslut inte nödvändigtvis av altruism och hänsyn till det allmänna bästa. För att förklara de offentliga aktörernas beteende tänker man sig i stället att de maximerar någonting av intresse för dem själva, ungefär som den ekonomiska teorins aktörer maximerar till exempel vinst. Inom den offentliga verksamheten kan det i politikernas fall tillexempel bli fråga om röstmaximering och i byråkratiers fall till exempel storleksmaximering. Även om dessa teorier är långt ifrån bekräftade så ger de ändå en antydan om att de offentliga företagens beslutsfattare kan styras av helt andra motiv än det ideala långsiktiga ekonomiska intresset.

Utifrån detta perspektiv är det också väsentligt att skilja på statens olika skepnader. Staten är ju inte någon monolitisk struktur utan uppträder i många olika former, som dessutom samspelar med varandra. Framför allt förefaller det väsentligt att skilja på en översta, politiserad nivå med aktiva partipolitiker i centrala roller och en underordnad nivå där myndigheter, affärsdrivande verk och offentliga bolag med sina anställda är väsentliga aktörer. Svaren på frågor om företagsamhetens mål och incitament är rimligen starkt beroende av på vilken av de båda nivåerna verksamheten huvudsakligen äger rum.

I denna skrift riktas huvudintresset mot naturgasområdet och följaktligen är det regelskapandet och den operativa verksamheten där som i första hand diskuteras. Just därför är det emellertid angeläget att också påtala de begränsningar som finns i en sådan ansats. Vad som händer inom naturgasområdet är inte enbart beroende av reglerna och statens agerande just där utan naturligtvis också av skeendet på alla andra marknader som naturgasen är beroende av, bland annat marknaderna för andra energivaror. Statens agerande på sådana marknader påverkar därför självklart också naturgasens betingelser. Ett exempel, och kanske det viktigaste, är elmarknaderna. Starka skäl talar för att elpriset låg under det marknadsmässiga åtminstone fram till dess att statsmakterna ändrade styrprinciperna för Vattenfall på våren 1988 och samtidigt höjde avkastningskravet. Elpriserna subventionerades med hjälp av jordräntorna på fallrättigheterna. Detta medförde att elektriciteten trängde ut andra energiformer på olika marknader. Framför allt kom elektriciteten att i stor utsträckning användas för olika uppvärmningsändamål, bland annat lokaluppvärmning, där det marknadsmässiga med stor sannolikhet i stället hade varit att använda olja eller gas.