Erik Moberg: Naturgas i Sverige

Erik Moberg:
Naturgas i Sverige - Ett bidrag till diskussionen om statens roll i samhället

Utvecklingen från 1985
Beredskapskrav
Skatter

2. KONSUMTIONENS UTVECKLING OCH VILLKOR

Utvecklingen från 1985

Sommaren 1985 började naturgas användas i Sverige. Gasen importeras från Danmark. Från en anslutning till det danska nätet vid Dragör, just söder om Köpenhamn, tas gasen över Öresund i ett rör till Klagshamn söder om Malmö. Därifrån fortsätter stamledningen i det så kallade Sydgas 1-projektet norrut till Ingelstorp vid Helsingborg. Från stamledningen utgår grenledningar och till dessa är i sin tur de lokala distributionsnäten anslutna.

Byggandet av nätet från Dragör hade påbörjats drygt ett år före invigningen. De sammanlagda investeringarna fram till driftstarten uppgick till cirka 1,2 miljarder kronor. Av detta gick cirka en fjärdedel till stamledningen inklusive ledningen över Öresund, cirka en fjärdedel till grenledningarna, och cirka hälften till de lokala distributionsnäten. Trots att de lokala distributionsnäten inte är särskilt finförgrenade drar de alltså ändå en stor del av totalkostnaderna.

Sedan stamledningen upp till Helsingborg blivit färdig fortsatte byggandet till i första hand Falkenberg, det så kallade Sydgas 2-projektet. När Falkenberg nåtts fortsatte stamledningsbyggandet upp mot Göteborg - det så kallade Västgas 1-projektet. I april 1988 invigdes naturgassystemen i Varberg och Göteborg.

Nu, det vill säga 1991, har gasen inte kommit längre än till Göteborg. Planer på en förlängning av stamledningen norrut, i första hand till trestadsregionen, det vill säga Trollhättan, Uddevalla och Vänersborg, har emellertid utarbetats. Detta är det så kallade Västgas 2-projektet (se vidare kapitel 6). Det finns också planer för två grenledningar mellan väst- och ostkusten längre söderut. I det ena fallet handlar det om att fortsätta den nuvarande ledningen från Helsingborg till Klippan genom Skåne och Blekinge till Karlskrona, i det andra fallet att dra en grenledning från Getinge norr om Halmstad genom Småland till ostkusten. Ledningen från Getinge fram till Hyltebruk kommer att invigas i december 1991.

Planer 1990 för naturgasnätets utbyggnad enligt Swedegas. Planernas förverkligande beroende av de kommersiella förutsättningarnas utveckling.

Tabell 1 visar hur gaskonsumtionen utvecklats sedan 1985. Det kan tilläggas att konsumtionen 1990 var cirka 610 miljoner m³. Den totala konsumtionen har alltså ökat snabbt och detta beror inte enbart på expansionen norrut utan i hög grad också på en successiv förtätning av näten inom de redan etablerade områdena. Som exempel kan nämnas att konsumtionen inom Sydgasområdet steg med 18% år 1990. Huvuddelen av gasen, eller 80-90%, har hela tiden gått till industrin samt el- och värmeverk. Inom denna grupp har emellertid el- och värmeverken successivt ökat sin andel.

Industrianvändningen är mycket diversifierad. Här finns många tillämpningar där gasen på grund av sin renhet, och möjligheterna att reglera förbränningen till exakta temperaturer, har unika egenskaper och är mycket värdefull. Detta gäller till exempel torkning i lackeringsverkstäder, bakning, smältning av metaller, fixering av ytmaterial inom textilindustrin och bränning av tegel. En stor del av gasen inom industrin används emellertid också för enklare uppvärmningsändamål, som till exempel ånggenerering. Det bör tillfogas att gasen ofta också ger en intern miljöförbättring, till exempel genom att oljespill undviks.

Tabell 1: Gaskonsumtionen i 1000-tal m³ inom olika konsumentgrupper (källa SCB). Siffrorna inom parentes anger procentandelar av den totala årskonsumtionen.

När besluten om Sydgasprojektet togs var avsikten att en betydande andel av gasen skulle ersätta dyrare energiformer än tjock eldningsolja, det vill säga gasen skulle gå till kunder med förhållandevis stor betalningsvilja. Detta mål har emellertid inte uppfyllts - den tjocka eldningsoljan utgör en väsentligt större andel av de ersatta bränslena än man från början räknade med. Även om detta inte direkt framgår av tabell 1 så ger den ändå, i kombination med vad som sagts om industrianvändningen för uppvärmningsändamål, en antydan därom.

Tabell 2 visar antalet abonnenter inom de olika konsumentgrupperna. Vi ser bland annat att de kunder som konsumerar huvuddelen av gasen, det vill säga industri- och energiverkskunderna, är mycket få. De många kunderna i en- och tvåfamiljsvillorna spelar en mycket liten roll för totalkonsumtionen, vilket bland annat är intressant med hänsyn till den tidigare nämnda höga kostnadsandelen för lokala distributionsnät. Det mycket stora antalet kunder i flerbostadshus utan gasvärme är helt enkelt innehavare av gasspisar i tidigare stadsgasområden i Malmö och Göteborg.

Tabell 2: Antal abonnenter i olika konsumentgrupper (källa SCB).

1989 då praktiskt taget hela det nuvarande svenska gasnätet var byggt uppgick de samlade investeringarna i nätet till 2,5 miljarder kronor.

Även om framställningen här egentligen gäller naturgas så är det också av intresse att lokala nät för gasol byggts upp på ett antal platser i landet. Medan naturgasen ju består av metan är gasolen en blandning av propan och butan. En del av gasolnäten har konstruerats för att i framtiden kunna kopplas till naturgasnätet och då används, i väntan på naturgasen, en blandning av gasol och luft. Därigenom slipper man en del anpassningar som till exempel brännarbyten vid inkopplingen av naturgasen. I de gasolnät som förväntas förbli fristående används däremot ren gasol. Tabell 3 visar gasolleveransernas omfattning i Sverige sedan 1985. Gasolhanteringen sköts till stor del av oljebolagen.

Tabell 3: Leveranser av gasol till svenska konsumenter i ekvivalenta volymer naturgas (källa SCB).

De lokala gasolnäten är intressanta bland annat genom att de visar att detaljdistributionen i ett naturgasnät, åtminstone i vissa fall, kan byggas före gren- och stamledningarna. Den vanliga ordningen är ju den omvända. Sannolikt har de båda alternativen mycket olika organisatoriska, finansiella och riskmässiga egenskaper. Gasolnäten ger en möjlighet att på ett helt annat sätt gå stegvis fram och därmed också en roll för mindre aktörer. Det är intressant att lokala gasolnät spelar en väsentlig roll i uppbyggnaden av det spanska naturgassystemet.

Beredskapskrav

Ibland påstås att naturgas och andra bränslen inte behandlas likvärdigt i beredskapsavseende utan att naturgasen sluppit lindrigare undan och därigenom fått en otillbörlig konkurrensfördel. Bakgrunden är denna.

Sedan 1938 har importörer av olja varit ålagda att hålla beredskapslager. Senare har även större konsumenter fått samma skyldighet, och liknande bestämmelser har också införts för kol. Enligt den idag gällande lagen, som varit i kraft sedan 1 januari 1985, skall importörer, återförsäljare och storförbrukare av olja och kol hålla beredskapslager av respektive bränsle. Hur stora lagren skall vara bestäms varje år av tillsynsmyndigheten, som är Statens energiverk.

Beslutet 1980 att importera naturgas från Danmark avsåg ju ett för svenska förhållanden nytt bränsle och därför fanns inga beredskapsbestämmelser för gasen då. De regler som sedan tillkommit präglas av att det är avsevärt svårare och dyrare att lagra naturgas än olja eller kol. I väntan på att bättre metoder utvecklas betraktas den nu gällande lagen, giltig sedan 1 juli 1986, som provisorisk. Ansvaret för beredskapsåtgärderna läggs, liksom i fråga om olja och kol, på storförbrukarna och distributörerna. De tidigare skall, för sin egen beredskap, hålla lager av olja eller gasol samt därför lämpliga brännare. När lagen stiftades beräknades detta svara mot cirka 40% av naturgaskonsumtionen.

Distributörerna skall lagra olja med tillhörande utrustning, eller eventuell elutrustning, för de kunder som använder gasen för uppvärmning av bostadsområden. Detta svarade mot cirka 20% av konsumtionen. De återstående cirka 40% av gasen användes för bland annat processändamål och i ugnar inom huvudsakligen småindustrin, och för denna del av användningen ansågs tekniskt och ekonomiskt rimliga beredskapslösningar inte tillgängliga. För denna konsumentgrupp infördes därför inga beredskapsåtgärder alls och det är detta som gör att lagen betraktas som provisorisk. Krav ställdes emellertid också på naturgasföretagen att inom viss tid utveckla användbara tekniska lösningar. Avsikten är att göra dessa lösningar, om och när de kommer fram, obligatoriska genom en permanent lag.

För närvarande saknas alltså beredskapsplikt för en betydande del av naturgaskonsumtionen och det är detta som ligger bakom påståendena om förmånsbehandling av gasen. Visserligen hävdar försvararna av den rådande ordningen att prissättningen på naturgas fungerar så att alla kunder, inklusive dem för vilka inga beredskapsåtgärder vidtas, tvingas dela på de föreliggande beredskapskostnaderna. Men om detta är riktigt måste man ju i stället, menar kritikerna, dra slutsatsen att naturgasen i sin helhet är gynnad i förhållande till andra bränslen, till exempel olja.

Möjligen kan påståendena om naturgasens förmånsbehandling i förstone synas bestickande, men en smula eftertanke ökar knappast övertygelsen. Svårigheten är att hitta genomtänkta kriterier för jämförelsen av beredskapsåtgärderna inom olika energivaruområden. Är det lagrens uthållighet som skall jämföras, eller är det lagrens kostnader, eller är det ytterligare något annat? Genom att anlägga ett marknadsekonomiskt perspektiv kan ljus kastas över dessa frågor.

Man kan därvid utgå från uppfattningen att beredskapen i grunden inte kräver något offentligt ingripande alls - att beredskapsproblemen får fullgoda lösningar på fritt fungerande marknader. Till grund för denna uppfattning ligger insikten om att marknadspriserna på olika varor är beroende av om det råder försörjningskris eller ej - i ett krisläge är varorna knappare och priserna därmed också högre. Om till exempel en del oljeleveranser stryps i en kris så stiger oljepriset. Men därmed är också sagt att marknaderna ger incitament for beredskapsåtgärder av skilda slag. Inför möjligheten av krisbetingade prisstegringar driver marknaderna fram olika beredskapslösningar. Vad man först kommer att tänka på är kanske företag vars affärsidé är att köpa upp lager av olika energivaror under normala lågpristider för att sedan sälja ut dem under kristider med högre pris - det vill säga företag vars verksamhet just består i att hålla beredskapslager. Men många andra reaktioner är också tänkbara, såväl bland separata aktörer som hos energikonsumenterna själva. En del kan bestämma sig för att inte ens i normala tider använda energivaror som är speciellt hotade, andra kan bestämma sig för att drastiskt skära ned konsumtionen i kristider, återigen andra kan bygga upp en beredskap för att i kristid övergå till andra energivaror och annan energiteknik än den normala, och så vidare. Allt beror på omständigheterna i det enskilda fallet men styrande är hela tiden rådande och förväntade marknadsförhållanden.

Men även om alla beredskapsproblem principiellt kan lösas marknadsmässigt så kan detta inte utan vidare ske i Sverige under nuvarande förhållanden. Orsaken är att beredskapsproblemen, oavsett med vilken rätt, betraktas som en offentlig angelägenhet och att staten därför i ett krisläge kommer att styra energikonsumtionen med olika tvångsåtgärder, ransoneringar, och så vidare. Planer och regler för hushållningen i ett krisläge ligger redan utarbetade. Fördelningen kommer inte att ske marknadsmässigt. Det är till exempel långt ifrån säkert att en industri som håller beredskapslager av olja själv får utnyttja denna olja i en krissituation, eller tillgodogöra sig vinsten av en eventuell försäljning. Marknaderna kommer inte att fungera normalt i ett krisläge och priserna på knappa varor kommer inte att tillåtas stiga fritt. Därmed är också sagt att incitamenten för marknadsstyrda beredskapsåtgärder till stor del är utplånade. Så länge denna ordning råder måste därför beredskapsproblemen lösas genom offentliga åtgärder av olika slag. Detta hindrar emellertid inte att det är intressant att fundera över hur marknadsstyrda beredskapslösningar skulle se ut för att, åtminstone i princip, låta dem bli normerande för de statliga åtgärderna. Med hänsyn till syftet här kan jag begränsa mig till att i några få punkter antyda vad det är för slags samband jag tänker på.

Om en energiform inte på något mera påtagligt sätt hotas i olika krissituationer så kommer marknadens aktörer inte att visa något större intresse för beredskapsproblemen. Anses energiformen däremot starkt utsatt i kriser av skilda slag blir intresset för beredskapsproblemen starkt.

Om energiformen är utsatt i kriser vidtas ändå inga beredskapsåtgärder om användningens syfte är umbärligt, eller kanske till och med helt inaktuellt i ett krisläge. Detta kan till exempel gälla delar av exportindustrin. Om syftet däremot är viktigt, kanske till och med speciellt viktigt, i ett krisläge, så görs stora ansträngningar för att säkra beredskapen. Ett exempel är det militära försvaret.

Om en energiform är utsatt i kriser, och om den till sin natur är sådan att beredskapsåtgärder är tekniskt komplicerade och dyra, så påverkar detta inställningen till energiformen redan i normala tider. Är syftet med användningen enligt punkten ovan angeläget även i kristid så måste priset i normala tider vara ordentligt lägre än för andra energiformer för att den alls skall komma till användning. Är syftet däremot mindre angeläget i kristid så kommer energiformen till användning i normala tider även om den då bara är nätt och jämnt konkurrenskraftig.

Marknadens sätt att lösa beredskapsproblemen är av intresse därför att det ger normer för hur staten, när nu den tagit på sig uppgiften, bör gå till verket. Framför allt ser vi att beredskapsplaneringen rimligen måste vara en relativt komplicerad verksamhet. Bland de faktorer som bör beaktas finns den enskilda energiformens utsatthet i kriser av skilda slag, energianvändningens angelägenhet i kristider, energiformens relativa pris i normala tider och kostnaderna för beredskapsåtgärderna. Några mycket enkla regler av typen att varje energiform skall garderas med lika stora beredskapslager, med lager för samma kostnader, eller något liknande, är följaktligen knappast tänkbara. Därför, och det är den väsentliga slutsatsen av resonemanget, är påståenden om att den ena eller andra energiformen gynnas av beredskapsreglerna, och som grundas på enkla regler av detta slag, knappast heller trovärdiga. I själva verket torde nästan varje sådant påstående om förmånsbehandling vara mycket svårt att belägga på ett övertygande sätt.

Beredskapsfrågorna kommer i stället in i resonemanget på ett annat sätt. De regler för beredskapsproblemens lösning som staten utformar bör inte bara i möjlig utsträckning spegla tänkta marknadslösningar utan de bör också, vilket är det viktiga här, ha karaktären av just regler, det vill säga de bör vara genomtänkta och ha en betydande fasthet över tiden. Företag som ger sig in i olika energibranscher bör i stora drag och från början kunna veta vilka regler som gäller. Motsatsen är regler som ändras ofta och på oklara grunder. Särskilt olyckligt är det om reglerna formuleras, eller ändras, för att hjälpa företag, statliga eller andra, med problem. I så fall sker en otillbörlig sammanblandning av regelskapande och operativ verksamhet. Som vi kommer att se så saknas inte exempel på detta inom naturgasområdet.

Skatter

Energivaror är belagda med pålagor av skilda slag. Där finns bland annat en så kallad allmän energiskatt, svavel- och koldioxidskatter samt mervärdesskatt.

1983 fastställdes storleken av den allmänna energiskatten för olika bränslen. Bland annat skulle skatten på naturgas, räknat per energienhet, uppgå till tre fjärdedelar av skatten på eldningsolja. Denna relation presenterades som resultatet av en sammanvägning av de olika energikällornas "effekter på miljön, bytesbalansen, försörjningstryggheten, sysselsättningen och den industriella utvecklingen". Att det inte närmare förklarades hur sammanvägningen gått till är knappast underligt med hänsyn till problemets omöjlighet. Besluten om den allmänna energiskattens storlek för olika energiformer ingick som ett led i den samtidigt pågående rekonstruktionen av Sydgasprojektet (se avsnittet "Sydgas AB" i kapitel 6). Vid den aktuella tidpunkten var olja, men inte naturgas, också belagd med särskilda skatter för att stödja oljeersättning och energiforskning.

1986 höjdes den allmänna energiskatten på olja och regeringen föreslog då också att skatten på naturgas skulle följa med så att relationen tre fjärdedelar blev bestående. Närings- och skatteutskotten föreslog emellertid i stället oförändrad naturgasskatt. För detta anfördes såväl miljöskäl som hänsyn till Sydgasprojektets utveckling. Riksdagsbeslutet följde utskottens rekommendation varför den allmänna energiskatten på naturgas kom att uppgå till ungefär hälften av motsvarande oljeskatt.

1988 höjdes oljeskatten ytterligare samtidigt som gasskatten lämnades oförändrad. Den senare reducerades därigenom till omkring en tredjedel av oljeskatten.

1990 höjdes de sammanlagda pålagorna på energivaror ytterligare, samtidigt som de påstods få en starkare miljöinriktning. Den allmänna energiskatten sänktes samtidigt som svavel- och koldioxidskatter infördes. Genom detta steg de totala skatterna på naturgas till omkring hälften av skatterna på eldningsolja.

Det är intressant att det ansvariga statsrådet bara ville sänka den allmänna energiskatten, inte avskaffa den helt. Han ansåg i stället att ett bibehållet sådant variabelt inslag var motiverat. "På så sätt kan en differentiering behållas i skatteuttaget mellan bränslena, som är motiverad av energipolitiska skäl." Naturligtvis var den biträdande finansministern intresserad av de pengar som den allmänna energiskatten inbringade, men det är svårt att inte också läsa skrivningen som en uppskattning av ett visst bibehållet utrymme för allmän principlöshet. Det politiska syftet har den allmänna energiskatten eftertryckligt tjänat så länge den funnits. Det bör också noteras att miljöhänsyn nu finns inbakade i den allmänna energiskatten, enligt den citerade motiveringen ovan, och dessutom tillgodosedda i svavel- och koldioxidskatterna. Här är det svårt att se de klara linjerna. Biträdande finansministern framhåller också i sin proposition att "Dagens punktskatter på energiområdet är utformade på grundval av såväl energi- och miljöpolitiska som statsfinansiella skäl". Det sista skälet torde i realiteten vara det tyngst vägande. Energivaror och föroreningar har helt enkelt allt mer kommit att utnyttjas som skattebaser.

Redan de nämnda förhållandena visar att principerna för energibeskattningen är mycket oklara. Ytterligare inblickar i energiskattesystemet förstärker successivt detta intryck. I nära samband med den allmänna principlösheten står de ständiga ändringarna av reglerna, liksom också tendensen att i vissa fall utforma reglerna med hänsyn till ovidkommande ändamål som till exempel att gynna Sydgasprojektet. Den allmänna oklarheten ökar också genom förekomsten av olika restitutionsregler som utformats för att gynna speciella aktörer, till exempel den energiintensiva industrin, och som i större eller mindre utsträckning förtar effekterna av huvudreglerna.

Energibeskattningen bryter flagrant mot alla de fyra krav på goda regler som formulerades i avsnittet "Statens roll" i kapitel 1.