 |
Erik Moberg:
Naturgas i Sverige - Ett bidrag till
diskussionen om statens roll i samhället
© Erik Moberg och Svenskt Näringsliv
Svenska
Petroleum AB
Bildandet
av Swedegas AB
De första
projekten
Förändringar
i ägarbilden
I mitten av 1970-talet vidtog staten olika åtgärder
för att konsolidera sina olje- och gasaktiviteter. Företagen
Svenska Petroleum AB och Swedegas AB bildades. Även om det framför
allt är det senare företaget som intresserar oss här så
vore det fel att inte också beröra Svenska Petroleum. Bildandet
av de båda företagen kan delvis ses som en fortsättning
av tidigare inledda verksamheter, men framför allt var det en reaktion
på oljekrisen 1973-74. Bolagsbildningarna ingick i ett större
energipolitiskt sammanhang. De utgick från samma idéer som
det stora och planhushållningsinriktade energipolitiska beslutet
1975. Initiativen kom från den fortfarande sittande socialdemokratiska
regeringen men stöddes också av övriga partier.
Redan i början av 1960-talet sökte OK och Johnsonkoncernen koncession för oljeprospektering på svenska landornråden. Sveriges geologiska undersökning, SGU, gjorde en del inledande undersökningar varefter det halvstatliga företaget Oljeprospektering AB, OPAB, bildades 1969. Syftet var att bedriva oljeprospektering inom svenskt område. Statens 50% ägdes av Vattenfall och LKAB. De privata intressenterna var AGA, ASEA, Boliden, Gränges, KemaNord, Johnsonkoncernen och OK. Dessutom medverkade det kommundominerade Sydkraft.
Det ursprungliga initiativet bakom OPAB var alltså privat och naturligtvis hade verksamheten också kunnat förbli privat. Det hade ju varit fullt möjligt för staten att behandla OK:s och Johnsons koncessionsansökan, precisera koncessionsvillkoren och därefter låta företagen bedriva verksamheten efter eget skön. De vid den aktuella tiden förhärskande politiska idéerna uteslöt emellertid säkert ett sådant agerande. OPAB bildades just när den så kallade aktiva näringspolitiken tog form och tron på statens förmåga som företagsledare var stor, åtminstone inom det socialdemokratiska regeringspartiet.
Som en pendang till OPAB bildades några år senare, i juni 1973, det likaledes halvstatliga företaget Petroswede AB för att prospektera efter olja utomlands. Även här gick det statliga ägandet via Vattenfall och LKAB. Privata delägare var Salénkoncernen, OK, ASEA, Johnsonkoncernen och KemaNord.
Både OPAB och Petroswede AB tillkom alltså före oljekrisen 1973-1974. Intressant är vidare att det statliga ägandet gick via två statliga företag, dels det stora kraftföretaget Vattenfall med ungefär hälften av den svenska elmarknaden, dels det i de lappländska malmfälten verksamma statliga gruvföretaget LKAB. Då statsföretagskoncernen bildades 1970 inrangerades LKAB i denna och på så sätt kom det statliga ägandet i OPAB och Petroswede att gå via Vattenfall och Statsföretag. Var och en av dessa båda enheter hade en ansenlig storlek och styrka, men det är rimligt att tänka sig att de i åtminstone betydande utsträckning också hade skilda företagskulturer och målsättningar. Vattenfall var ett gammalt affärsdrivande verk. Statsföretag var moderbolag för en omfattande och starkt diversifierad statlig företagsgrupp och hade bildats som ett led i den statliga näringspolitik som tog form i slutet av 1960-talet. Inom var och en av de båda sfärerna fanns en "stark man" med stort intresse för energipolitiken och också betydande inflytande, nämligen Erik Grafström i Vattenfall och Arne Lundberg i LKAB. Lundberg hade ett starkt intresse för oljefrågorna och låg bland annat bakom bildandet av OPAB. Det var också han som föreslog att ett statligt oljehandelsföretag skulle bildas.
I juni 1975, det vill säga efter första oljekrisen, bildades sålunda det helstatliga Svenska Petroleum AB för att bli ett integrerat oljeföretag med tonvikt på råolje- och raffinaderileden samt med försäljning av framför allt eldningsoljor till storförbrukare, främst inom den offentliga sektorn. Företaget slöt långsiktiga råoljeavtal och köpte efter hand också in sig i oljefält. OPAB och Petroswede AB (senare Svenska Petroleum Exploration AB) integrerades efter hand allt mer i företaget, samtidigt som de privata inslagen i dem minskade. Svenska Petroleum köpte också in sig i Scanraff i Lysekil (14% år 1985) och i BP:s raffinaderi i Göteborg (22% år 1985).
Till en början ägdes Svenska Petroleum av LKAB (50%) och Vattenfall (50%) och var sålunda helstatligt. LKAB:s aktier överfördes sedan till Statsföretag. När så Statsföretag rekonstruerades 1982 överfördes dessa aktier i Svenska Petroleum, liksom för övrigt också dess aktier i ASSI, LKAB och SSAB, till industridepartementet. Något år senare överfördes även Vattenfalls aktier till departementet. 1 januari 1986 slogs OK:s oljerörelse och Svenska Petroleum samman och finska Neste OY gick också in som ägare. Det nya företaget fick namnet OK Petroleum AB. Till en början ägde OK-förbundet 53% av aktierna, staten 30% och Neste 17%. 1987 ändrades aktiefördelningen så att OK-förbundet fick 52%, staten 24% och Neste 24%. I början av 1991 överlät staten sina aktier i Svenska Petroleum Exploration AB till OK Petroleum. I det företag som en gång var helstatligt och som bildades för att bli ett kraftfullt instrument i den statliga oljepolitiken har alltså statens ägande reducerats till 24%. Som vi kommer att se är Swedegas väg i detta avseende likartad. För fullständighetens skull kan tillfogas att OK Petroleum våren 1991 köpte resten av BP-raffinaderiet i Göteborg plus ytterligare delar av svenska BP.
1980 och 1981 gjorde Svenska Petroleum mycket stora förluster, det senare året 585 miljoner kronor. Bakom förlusterna låg framför allt ett långsiktigt råoljeavtal med Saudiarabien som tecknats för att göra den svenska råoljeförsörjningen tryggare. Volymen var bunden och likaså kontraktstiden. Priset var ett så kallat "government selling price", det vill säga ett pris som ensidigt fastställdes av den saudiska regeringen. Eftersom säljarföretaget var statligt var det i realiteten säljaren som bestämde priset. 1979 steg spotmarknadspriserna och Svenska Petroleum gjorde stor vinst på sina avtal - det fanns flera än de saudiska även om det var det viktigaste. Företaget kunde köpa relativt billigt och sälja dyrare. Den saudiska regeringen fann emellertid detta ohemult och höjde därför sitt pris åtskilliga snäpp. Men spotmarknadspriset steg inte så mycket mer och snart skulle det till och med börja dala kraftigt (se diagram 1). Situationen blev då den omvända för Svenska Petroleum - företaget tvingades köpa dyrt och fick in allt mindre på sin försäljning. De stora förlusterna lät inte vänta på sig.
Förvisso kan man kritisera det svenska undertecknandet av ett avtal som gav säljaren befogenhet att fortlöpande och ensidigt själv bestämma priset. För att kritiken inte skall färgas av efterklokhet måste dock tillfogas att åtskilliga andra köpare runt om i världen, bland annat de stora oljebolagen, skrev liknande avtal. Även dessa köpare gjorde stora, ja delvis till och med gigantiska, vinster 1979. Därefter kom också bakslagen för dem alla. Det svenska handlandet ingick i ett mönster som var tidstypiskt. Detta gjorde visserligen inte förlusterna i Svenska Petroleum mindre men måste ändå ses som en förmildrande omständighet.
Svenska Petroleum räddades genom att avtalet ensidigt sades upp från svensk sida. Detta skedde under den tredje Fälldinregeringens tid då Ingemar Eliasson var energiminister. Det svenska agerandet var måhända okonventionellt och varnande röster saknades inte. I efterhand kan emellertid konstateras att relationerna mellan Sverige och Saudiarabien inte skadades i något avseende.
Det som gör Svenska Petroleums saudiska avtal intressant
i detta sammanhang är, som vi kommer att se i kapitel 5, att historien
i samband med Swedegas Danmarksavtal mot sin vana delvis upprepade sig
- eller i varje fall gjorde ett försök. I organisatoriskt avseende
spelade Svenska Petroleum en roll för Swedegas AB framför allt
under perioden 1980-83 då Swedegas AB var ett helägt dotterbolag
till Svenska Petroleum. Det var under denna period som de stora bristerna
i Danmarksavtalet blev uppenbara och samtidigt hade alltså Svenska
Petroleum stora egna problem. Sedan 1990 är OK Petroleum tillbaka
som ägare i Swedegas men då, och som vi skall se i det följande,
i en helt ny situation.
Vid samma tillfälle som staten skapade sin oljepolitik
bildades också det delstatliga naturgasföretaget Swedegas AB.
Bolagsbildningen följde de riktlinjer som dragits upp av den tidigare
nämnda naturgasdelegationen under ledning av Erik Grafström.
Vattenfall fick 51% av aktierna och Svenska Gasföreningens Service
AB 49% (figur 1). Detta senare bolag ägdes av Gasföreningen men
medlemmarna i föreningens tidigare nämnda naturgassektion garanterade
bolagets åtaganden enligt ett särskilt avtal. Aktiekapitalet
i Swedegas blev 100000 kronor. VD i företaget blev Gasföreningens
tidigare VD Claes Lindgren och styrelseordförande dåvarande
statssekreteraren i industridepartementet Tony Hagström. De icke statliga
intressena i företaget samordnades i en kommitté med Göran
Ekberg, VD i Sydkraft, som ordförande. Första bolagsstämman
hölls 1 juli 1976, det vill säga vid en tidpunkt då den
socialdemokratiska regeringen fortfarande satt kvar.
|
Bildandet av Swedegas är på sitt sätt det största ingrepp i naturgasverksamheten som staten gjort. Existensen av ett företag med stora statliga inslag kan ju ses som en förutsättning för alla andra åtgärder. Det finns därför anledning att ställa den principiella frågan om varför staten över huvud taget gick in i verksamheten? De ursprungliga initiativen inom naturgasområdet var ju, som vi sett i kapitel 3, till stor del icke-statliga. Visserligen hade naturgasdelegationen bedömt att ett företag behövdes för att genom direkta förhandlingar med säljare skapa erforderlig klarhet i prisfrågorna - men ett sådant företag kunde naturligtvis i princip vara helt fritt från statliga intressen. I propositionen bakom företagsbildningen anfördes följande skäl för statligt agerande inom speciellt naturgasområdet. Till att börja med ansågs det osannolikt att naturgas under den då överblickbara framtiden skulle gå att sälja till ett pris som gjorde verksamheten lönsam - statlig hjälp behövdes för att täcka skillnaden. Dessutom ansågs att de allmänna finansieringsproblemen, alldeles oberoende av lönsamheten, skulle bli så svårbemästrade att endast staten kunde lösa dem. Slutsatsen blev att "Medverkan från samhällets sida behövs dels för att neutralisera det tidigare nämnda prisgapet mellan naturgas och olja, dels för att lösa finansieringsproblemen i samband med att ett naturgasprojekt skall genomföras".
Dessa skäl framstår onekligen som lätt anmärkningsvärda. För det första betraktas en verksamhet som förutsätts gå med förlust likväl som värdefull, och det anses vara en vällovlig statlig åtgärd att täcka förlusterna för att verksamheten skall kunna bedrivas. För det andra anses enbart staten kunna finansiera projekt som kunde bli aktuella trots att mångfalt större investeringar i andra sammanhang finansieras på helt privat väg. Uppenbarligen var skälen svaga även om de låg i linje med de allmänna industripolitiska idéer som var på modet vid den aktuella tidpunkten. Skälen ger också en antydan om varför det privata näringslivet var så obenäget att agera på egen hand - verksamheten var helt enkelt inte lönsam.
Det statliga initiativet att bilda Swedegas hälsades emellertid med tillfredsställelse av medlemmarna i Gasföreningens naturgassektion. De betraktade statens medverkan i naturgasverksamheten som ett villkor för sitt eget engagemang, och annat var väl inte att vänta. Dels fanns ju i sektionen ett antal företag med kommunal anknytning, det vill säga potentiella köpare av gas. För dessa satt det naturligtvis inte i vägen att få bidrag till en del av köpeskillingen. Dels fanns där tillverkarna av transportutrustning, det vill säga Gränges och Kockums. Vid tiden för Swedegas bildande befann sig dessa företag i djup ekonomisk kris och de skulle snart därefter komma att ingå i de statliga koncernerna Svenskt Stål AB, bildat 1978, respektive Svenska Varv AB, bildat 1977. Att företagen i sin sista skälvande privata minut betraktade en statlig uppköpare för sina produkter som ett välkommet halmstrå är inte märkligt.
Inom samhällsvetenskapen är begreppet "rentseeking" numera väletablerat. Innebörden är denna. När det finns offentliga medel som distribueras enligt vissa regler så anpassar olika aktörer, till exempel individer och företag, sannolikt sitt beteende så att de kommer i åtnjutande av medlen. Om det till exempel plötsligt anslås stora medel till energiforskning så uppträder ett stort antal energiforskare snart därefter. Är det lönsammare att vara sjuk än att arbeta så ökar sjukfrekvensen, och så vidare. Det är sådant beteende som kallas för rentseeking. Den statliga energipolitiken inbjuder tvivelsutan till en myckenhet av rentseeking i olika former, och det är inte svårt att se en del av de privata och möjligen också de kommunala aktörernas beteende i samband med bildandet av Swedegas som exempel på detta.
Det är emellertid inte bara statens medverkan vid bildandet av Swedegas som är av intresse, utan också själva formerna for medverkan. Varför gick staten in på det sätt som skedde, det vill säga via Vattenfall? De statliga aktierna kunde ju i stället ägas av till exempel LKAB eller Statsföretag, eller av industridepartementet direkt. Med tanke på bland annat det marknadsmässiga konkurrensförhållandet mellan naturgas och elektricitet är det knappast långsökt att tro att den valda konstruktionen blev av betydelse för Swedegas fortsatta agerande - staten stimulerade naturgasutvecklingen genom att bilda Swedegas men gjorde samtidigt en åtminstone i detta skede sannolikt återhållande kraft till huvudägare. Vid riksdagsbehandlingen av bolagsbildningen menade också folkpartiet, ehuru utan framgång, att statens roll i bolaget inte borde spelas av Vattenfall. Bättre vore, menade partiet, att staten direkt företräddes av industridepartementet. Liknande synpunkter har senare också framförts från annat håll, till exempel av Ove Rainer då han avgick som styrelseordförande i Swedegas sommaren 1982.
Ytterligare en omständighet är av intresse i samband med bildandet av Swedegas, nämligen den strävan efter samordning och koncentration som statens agerande sades vara ett uttryck för. Det ansågs viktigt att regionala bolag, och då främst Sydgas AB, ägdes till en del av Swedegas. Det nybildade Swedegas övertog därför 51% av Sydgasaktierna medan de tidigare ägarna låg kvar med 49%. Samtidigt hade också Sydgas, som vi sett, ett inflytande i Swedegas via Gasföreningen. I koncentrationsandan avvecklades vidare verksamheten i det fristående företaget Östgas AB, som i stora drag fullgjort sina uppgifter - de delar som fortfarande behövdes fördes över till Swedegas. Att samordningen och koncentrationen möjligen kunde ha en baksida i form av oklar rollfördelning beaktades inte när den beskrivna företagsstrukturen bildades, utan först några år senare.
Till sist skall noteras att konstruktionen av Swedegas
var sådan att två av de blivande huvudaktörerna på
den svenska naturgasscenen, kanske de två huvudaktörerna, nämligen
Vattenfall och Sydkraft (genom Sydgas och Göran Ekberg), fanns på
plats från början som ägare och intressenter i företaget.
Under sina första år utredde det nybildade Swedegas AB några olika naturgasprojekt som på skilda vägar hamnade på företagets bord.
Ett av dem var det så kallade Kockumsprojektet, som presenterades på en stort anlagd presskonferens i januari 1977 av dåvarande statsministern Thorbjörn Fälldin och dåvarande VD:n i Kockums varv, Nils Hugo Hallenborg. Fälldin hade just bildat sin första regering utan att "nå ända fram" i kärnkraftfrågan och i den dåliga varvskonjunkturen hade Hallenborg det inte så lätt på sitt håll heller. Man kan gissa att herrarna inte hade svårt att finna varandra. Projektet som hade presenterats för Fälldin av Hallenborg gick ut på att 10-15 miljarder m3 naturgas per år skulle importeras från Quatar i Persiska viken i LNG-fartyg. De höga avgifterna i Suezkanalen gjorde att den långa vägen runt Afrika trots allt var lönsammast. Kockums skulle alltså få bygga många båtar och Fälldin förstod också vad projektet innebar. "Går det här i lås kommer vi långt förbi centerns vallöfte att stoppa kärnkraften", framhöll han på presskonferensen.
Kockumsprojektet presenterades under en tid då LNG-handeln stod högre i kurs än både tidigare och senare. Under 1970-talet förverkligades ett antal likartade projekt utomlands men då på avsevärt kortare sträckor, till exempel Persiska viken - Japan. Här i Sverige gav Kockumsprojektet upphov till mycket utrednings- och granskningsarbete i bland annat Swedegas men också i Sydgas och i regeringskansliet. Projektet visade sig snabbt vara avsevärt dyrare än vad Kockums förespeglat. Det avskrevs därför och någon proposition skrevs aldrig. I efterhand framstår det kanske mest som ett jippo.
Ett annat LNG-projekt lanserades 1978 av dåvarande landshövdingen i Malmöhus län, Nils Hörjel. Idén var att landa LNG på Öresundsvarvets gamla område i Landskrona och därvid använda de två tidigare nämnda LNG-fartyg som Kockums byggt på spekulation och ej lyckats få någon köpare till. Fartygen skulle användas inte bara för transporten utan också för lagring av LNG i Landskrona. Projektet föll huvudsakligen på ekonomiska grunder. Eftersom det förekommer en diskussion om riskerna med LNG, bland annat risken för explosiva moln, var det emellertid inte heller så välbetänkt att placera en LNG-terminal mitt inne i tätbebyggd stadsmiljö. Vare sig riskerna är verkliga eller förmenta, så kunde ju projektet lätt fått opinionen emot sig. Det föranledde emellertid åtskilligt arbete i Swedegas. Som vi vet så förverkligades det aldrig.
Långt seriösare än de båda nämnda propåerna var Ruhrgasprojektet. Ruhrgas AG är ett mycket stort och inflytelserikt privat västtyskt företag med rötter i mellankrigstidens koksgas- och syntetoljeframställning. Med start i rör-mot-gas-affärer med Sovjetunionen har företaget under efterkrigstiden fått en nyckelställning på de europeiska naturgasmarknaderna. Idag ägs företaget till betydande del av stora oljebolag.
Redan 1976 erhöll Swedegas ett erbjudande från Ruhrgas att från och med 1981, och under 10 år framöver, köpa cirka 1 miljard m3/år. I maj 1978 undertecknade Swedegas och Ruhrgas därefter dels ett ramavtal, dels ett detaljerat leveransavtal. Enligt det senare, som var försett med en reservation för svenska statens godkännande, skulle Swedegas under en trettonårsperiod med början 1982 få köpa 1,2 miljarder m3/år. Avtalet stipulerade också rätt till förlängning under vissa villkor. Ruhrgas var grossist och gasen skulle till 95% komma från det norska Ekofiskfältet. Den skulle transporteras i rör från Emden, som är ilandföringsort för Nordsjögasen, genom Tyskland, Danmark, över Öresund och fram till Malmö. Förprojekteringen av röret över Öresund och av ledningsnätet i södra Sverige utfördes av Sydgas AB. Hos oss skulle gasen främst säljas till industriföretag och huvudsakligen ersätta tjock eldningsolja - sammanlagt 200-250 kunder.
Projektet presenterades som ett färdigförhandlat och genomarbetat förslag i september 1978. Enligt de siffror som publicerades beräknades projektet ge ett samlat underskottet på 855 miljoner kronor, det vill säga detta var det kapitaliserade nuvärdet av underskotten för hela perioden. Annorlunda uttryckt skulle projektet bli ungefär 10% dyrare än fortsatt oljeanvändning. Men siffror av detta slag är naturligtvis mycket osäkra eftersom de måste vara baserade på antaganden om framtida räntesatser, oljepriser, och så vidare. I själva verket genomfördes kalkylen för en lång rad kombinationer av sådana antaganden med olika resultat som följd. Beloppet 855 miljoner är alltså resultatet av en sådan kombination. Väljer man någon annan kombination, till exempel därför att man betraktar den som sannolikare, så får man ett annat resultat (jämför diagram 2 i kapitel 1).
Ett andra stort och genomarbetat projekt avsåg import av LNG i fartyg från Algeriet. Projektet hade sin upprinnelse i ett allmänt samarbetsavtal som Algeriet slutit med Sverige då Olof Palme under sin tidigare statsministertid besökt landet. Ett principavtal mellan Swedegas och det statliga algeriska olje- och gasföretaget Sonatrach träffades i oktober 1978, alltså månaden efter avtalet med Ruhrgas. Swedegas skulle under tjugoårsperioden 1985-2005 få köpa 1,7 miljarder m3/år. Volymen var alltså större än i Ruhrgasprojektet och leveranserna skulle inledas några år senare. Gasen skulle lossas i Brofjorden på svenska västkusten.
För transporterna skulle inte krävas mer än ett LNG-fartyg vilket, om kommersiella villkor kunde erbjudas, skulle byggas på svenskt varv. Från förgasningsanläggningen i Brofjorden skulle gasen transporteras i rör längs svenska västkusten över Göteborg till Halmstad. Dessutom skulle en grenledning dras till Västerås. Man tänkte sig vidare att rörsystemet skulle sammankopplas med sydgassystemet i ett sammanhängande system. På så sätt skulle man få en helhet med två tillförselpunkter och därigenom också ökad försörjningstrygghet. Som avnämare skulle projektet endast ha ett femtiotal processindustrier och värmeproducenter som eljest var stora förbrukare av tjock eldningsolja.
Varken Ruhrgas- eller Sonatrachprojektet förverkligades. Den granskning de utsattes för redovisas i den stora energipolitiska proposition som lades fram i mars 1979 av den dåvarande folkpartistiska minoritetsregeringen med Carl Tham som energiminister. I synnerhet Sonatrachprojektet bedömdes ge alltför låg leveranstrygghet, inte väsentligt annorlunda än olja. Dessutom, vilket var det viktigaste, ansågs det inte möjligt att sälja gasen i Sverige till ett tillräckligt högt pris eftersom inriktningen på ersättning av tjock eldningsolja var alltför påtaglig. Även om det skulle resultera i mer förgrenade ledningsnät så ansågs det nödvändigt att i större utsträckning få kunder för vilka alternativet var någon dyrare energiform, till exempel lätt eldningsolja.
Det riksdagsbeslut som togs senare under våren 1979 begränsades på grund av reaktorhaveriet i Harrisburg till de delar av propositionen som inte hade med kärnkraften att göra. För naturgasens del blev det, i enlighet med propositionen, avslag på de av Swedegas förberedda importaffärerna. Det ansågs inte möjligt att introducera naturgas i Sverige förrän fyndigheter närmare Sverige, "främst i Norden", eventuellt blev tillgängliga. Riksdagen rekommenderade Swedegas att följa naturgasutvecklingen i Norden och därvid bevaka möjligheterna till framtida naturgasimport. Men även om beslutet gick projekten emot så kom också mera positiva attityder till uttryck i riksdagen. I en centerpartimotion hemställdes att riksdagen skulle uttala sig för introduktion av naturgas i Sverige och bemyndiga regeringen att godkänna Ruhrgas- och Sonatrachavtalen. Näringsutskottet, där energifrågorna ju behandlas, höll också under sin ordförande, socialdemokraten Ingvar Svanberg, en del dörrar på glänt. Bland annat sade sig "utskottet inte ha något att invända mot att diskussioner återupptas med Ruhrgas AG om ett långsiktigt avtal" om förutsättningarna förbättrades. I själva verket var markeringarna från centern och socialdemokraterna under riksdagsbehandlingen, och då framför allt i utskottet, så kraftiga att regeringen kände sig föranlåten att omedelbart ta upp förhandlingar med danskarna. Dessa förhandlingar skulle inom ett år leda fram till ett bindande avtal.
De här beskrivna fyra första projektens öden illustrerar väl problem som är förknippade med statligt företagande och statligt beslutsfattande. Av de fyra projekten som utreddes under de första åren tvingades de tre LNG-projekten på företaget av utanförstående politiska intressenter - endast Ruhrgasprojektet initierades inom företaget. Bedömningen att de tre LNG-projekten var helt orealistiska medan Ruhrgasprojektet var förhållandevis bra är inte ovanlig bland dem som var med. Men trots att Ruhrgasprojektet ansågs ge trygghetsfördelar eftersom gasen köptes från en grossist, och trots att det prismässigt var relativt hyggligt och avsevärt bättre än det senare förverkligade Sydgas 1-projektet, så var det likväl, som vi sett, en av företaget bedömd klar förlustaffär. Skulle företaget självt fatta investeringsbeslutet med de regler som rådde vid tillfället så skulle följaktligen något beslut aldrig ha kommit till stånd och företaget skulle ha upphört.
Vad vi ser är alltså ett företag som till skillnad från privata företag inte primärt har till uppgift att tjäna pengar. Som så många andra offentliga företag hade Swedegas istället till uppgift att verka inom ett visst område, väsentligen gasimport, och under den restriktionen försöka få verksamheten att gå ihop. Eftersom det inte fanns några pengar att hämta i den branschen vid den tiden, åtminstone inte för Swedegas, så reducerades företaget till något som närmast liknade en vanlig offentlig utredning. Statsmaktema kunde fritt placera utredningsuppgifter i företaget utan att detta kunde värja sig. Någon affärsverksamhet att bedriva fanns inte.
Även riksdagsbehandlingen är intressant. Riksdagen nöjde sig inte med att konstatera att projekten var olönsamma för att därefter lämna Swedegas åt sitt öde och gå vidare till andra frågor. Riksdagen menade inte heller att de regler som i olika avseenden gällde för gasimport var orimligt hårda för att från den utgångspunkten skriva nya regler. Även om detta på sitt sätt hade varit anstötligt, man hade ju i så fall skrivit regler med utgångspunkt från ett enskilt fall, så hade det likväl varit begripligt eftersom naturgasen var en ny energiform. Nej, riksdagen tog istället på egen hand upp hela investeringsfrågan. På ett skönsmässigt sätt ställdes de förväntade ekonomiska resultaten av Ruhrgas- och Sonatrachprojekten mot projektens egenskaper i övrigt, till exempel med hänsyn till miljö och försörjningstrygghet, varefter den samlade bedömningen att projekten ej skulle genomföras gjordes. I realiteten övertog riksdagen företagets operativa funktioner och undvek samtidigt att spela sin egen regelskapande roll.
Swedegas utredningsverksamhet fram till riksdagsbeslutet
1979 kostade sammanlagt 40 miljoner kr och bekostades med statliga lån.
Lånen var villkorade, vilket innebär att de kunde efterskänkas
om pengarna inte kom tillbaka genom företagets affärsverksamhet.
Lånen har efterskänkts och kostnaderna alltså helt och
hållet tagits av staten. För medlemmarna i Gasföreningens
naturgassektion begränsades kostnaderna för äventyret i
Swedegas till den egna medverkande personalens löner.
Den företagsstruktur som etablerades i och med bildandet av Swedegas 1976 har därefter ändrats åtskilliga gånger. De första förändringarna genomfördes samtidigt som det första Danmarksavtalet om naturgasinköp klubbades igenom, det vill säga 1980. Förändringarna var betydande även om motiven inte i alla avseenden var så tydliga. Det förefaller rimligt att ändringarna till stor del helt enkelt sammanhängde med regeringsskiftena. Den ursprungliga organisationen hade ju tillkommit under den dåvarande socialdemokratiska regeringens tid. Därefter kom den första Fälldinregeringen, den folkpartistiska minoritets regeringen, och så, efter valet 1979, den andra Fälldinregeringen. Det var denna som åstadkom Danmarksavtalet och som i samband därmed också förändrade organisationen.
Till att börja med köptes Gasföreningens
Servicebolag ut av staten (figur 2). De privata och kommunala inslagen
försvann och Swedegas blev helstatligt. Swedegas gick alltså
i detta hänseende samma väg som till exempel OPAB och Petroswede
- det som en gång börjat med privata och kommunala initiativ
blev helt och hållet statens angelägenhet. Det är frestande
att spekulera över orsakerna till detta och säkert var motiven
olika hos olika inblandade parter. När det speciellt gäller Swedegas
är det lätt att föreställa sig att bildandet av ett
helstatligt företag kan ha varit åtminstone ett viktigt ursprungligt
mål för i synnerhet några av de privata intressenterna
(jämför diskussionen om rentseeking ovan).
 |
Vidare flyttades de statliga aktierna över från Vattenfall till Svenska Petroleum AB, som efter hand fått en allt större roll i den svenska oljeförsörjningen. Svenska Petroleum blev alltså ensam ägare av Swedegas AB. I sin tur ägdes emellertid Svenska Petroleum, som vi tidigare sett, av Vattenfall och Statsföretag. Vattenfall hade alltså fortfarande, om än indirekt, betydande intressen i Swedegas.
Avsikten med att göra Swedegas till en helägd dotter till Svenska Petroleum var att samordna den svenska olje- och gaspolitiken. Med hänsyn till inköpsmöjligheterna sågs detta som en fördel - den viktiga motparten och tänkbare leverantören Statoil hade till exempel en motsvarande organisation. I övrigt är det dock svårt att se samordningsmotivets styrka. Olja och gas är ju naturliga marknadskonkurrenter på ungefär samma sätt som elektricitet och gas, och i det hänseendet blev knappast något bättre genom att gasen förenades med oljan i stället för med elektriciteten. Till detta kan fogas att själva idén att "samordna" olika energiformer, i stället för att låta var och en på marknaden fritt spela sin egen roll, är suspekt. "Samordning" är i offentlig retorik ofta en eufemism för planhushållning, eller åtminstone partiell planhushållning. I det perspektivet är för övrigt också offentliga så kallade energitjänstföretag, det vill säga företag som programmatiskt bedriver affärer med flera olika energiformer, en styggelse. I sådana företag, med deras ofta goda möjligheter att undandra sig normal konkurrens, är det inte svårt att av allsköns ovidkommande skäl ge den ena energiformen fördelar på den andras bekostnad samtidigt som möjligheten till insyn är starkt försvårad av verksamhetens komplexitet och omfattning.
Ett ytterligare inslag i förändringarna 1980 var att Swedegas ägande i Sydgas, som ju ansetts väsentligt 1976, avvecklades. I stället betonades vikten av en klar rollfördelning mellan importören Swedegas och det regionala företaget Sydgas. Swedegas sålde sina aktier i Sydgas till de övriga ägarna och i detta hänseende återställdes därmed den ordning som rådde före 1976 - enda skillnaden var att Landskrona som var delägare före 1976 nu valde att stå utanför. Utifrån de synpunkter som anläggs här var återgången till klarare roller positiv. Swedegas har därefter aldrig haft några direkta intressen i Sydgas.
En mindre förändring i ägarbilden (figur
3) inträffade 1982 i samband med den då genomförda stora
rekonstruktionen av Statsföretag. Industridepartementet tog över
Statsföretags aktier i Svenska Petroleum, som alltså kom att
ägas av Vattenfall och industridepartementet med 50% vardera. Förändringen
var av principiellt intresse så tillvida att den markerade slutet
på Statsföretags inflytande över svensk olje- och gaspolitik.
 |
Nästa stora förändring i Swedegas verkställdes
vid årsskiftet 1983-84. Den ingick som ett led i den första
stora rekonstruktionen av Sydgasprojektet (se avsnittet "Sydgas AB" i kapitel
6) och föreslogs av den då sedan 1982 sittande socialdemokratiska
regeringen. När situationen för kärnkraften ändrats
efter Harrisburg, folkomröstningen och det därpå följande
riksdagsbeslutet svängde Vattenfalls attityd till naturgasen, som
ju inte bara var en konkurrent till elektriciteten utan också en
tänkbar råvara för elkraft. Vattenfall önskade avveckla
alla sina ägarintressen i Svenska Petroleum men samtidigt, och på
grund av sitt uttalade nya och långsiktiga intresse för naturgasen,
överta Svenska Petroleums roll som statligt moderbolag för Swedegas.
Regeringen biföll Vattenfalls önskan och Svenska Petroleum sålde
tillbaka alla sina aktier i Swedegas till Vattenfall (figur 4). Samtidigt
höjdes aktiekapitalet till 16 miljoner kronor och Swedegas soliditet
stärktes alltså väsentligt även om den fortfarande
var mycket låg i förhållande till det slags affärer
som företaget var avsett för.
 |
En orsak till förändringen 1984 var alltså att Vattenfall med sitt nya naturgasintresse ville ta över aktierna i Swedegas. Detta önskemål sammanföll väl med Svenska Petroleums. Hela förändringen var ju ett inslag i rekonstruktionen av Sydgasprojektet och regeringens handlande där gick Svenska Petroleum emot (Se vidare avsnittet "Sydgas AB" i kapitel 6). Svenska Petroleum ville säga upp Danmarksavtalet och trodde, på goda grunder som det skulle visa sig, inte på rekonstruktionens hållfasthet. Därför hade företaget inte heller något emot att bli av med Swedegas. Regeringen å sin sida ansåg att Svenska Petroleum, som ju i det aktuella skedet hade egna ekonomiska problem, var omöjligt som ägare medan däremot Vattenfall hade den erforderliga finansiella styrkan. En utomstående kan bara undra om detta innebar att regeringen inte heller trodde på rekonstruktionen, om regeringen menade att Vattenfalls pengar skulle behövas för att täcka framtida förluster i Swedegas.
Nästa stora förändring kom 1986 i samband
med det så kallade Västgasprojektet (se avsnittet "Gas till
västra Sverige" i kapitel 6). Regeringen ville inte ta risken att
behöva betala detta projekt utan krävde i stället, för
att det skulle få genomföras, att nya kommersiellt motiverade
och kapitalstarka ägare kom in i Swedegas. Vattenfall tog därför
initiativ till en förändring av ägarstrukturen. Slutresultatet
blev att de utländska och internationellt verksamma olje- och gasföretagen
Shell Gas B.V. (Holland), Statoil (Norge) och DONG (Danmark) blev delägare
med andelar på 15, 15 respektive 10% (figur 5). Genom att det förekom
två sorters aktier, bundna A-aktier och fria B-aktier, blev emellertid
de utländska bolagens röstandelar lägre än de angivna
ägarandelama.
 |
DONG och Statoil är producenter av vilka Swedegas köper eller kan köpa gas. Den holländsk-brittiska Shellkoncernen har en mycket stark ställning i den europeiska naturgashanteringen. På hemmaplan är företaget producent i bland annat Groningenfältet. Företaget har vidare intressen i Ruhrgas AG och i DUC (se avsnittet "Den danska situationen" i kapitel 5), samt har stora intressen på den norska kontinentalsockeln. Shell äger sålunda 8% av Statfjordfältet och 8% av Trollfältet för vilket företaget dessutom är operatör.
I första kapitlet nämndes att Sverige ibland anses ha ett strategiskt läge mellan naturgasens olika utvinnings- och avsättningsområden. Shell är ett företag med kapacitet att exploatera sådana möjligheter. Förr eller senare kommer den mycket stora brittiska gasmarknaden att behöva försörjas utifrån och då är inte bara norsk utan också sovjetisk gas tänkbara alternativ. Det är ett rimligt förmodande att Shell gick in i Swedegas bland annat för att med en svensk förbindelse öka sina chanser att i framtiden knyta samman östliga och västliga gasmarknader.
Omstruktureringen av Swedegas innebar att företaget tillfördes ett stort naturgaskunnande men också kapital. Aktiekapitalet ökades med 300 miljoner kronor och reservfonden med 100 miljoner kronor. Som en säkerhet för de nya ägarna stipulerades dock att Vattenfall, om Swedegas resultat på grund av regleringar av den svenska naturgasmarknaden blev sämre än vad som var kommersiellt acceptabelt, var skyldigt att återköpa deras aktier. De utländska företagen skaffade sig alltså garantier mot svensk statlig reglering.
Enligt Vattenfall var avsikten med omstruktureringen att skapa förutsättningar för en självständig verksamhet. Den löpande verksamheten skulle kunna bedrivas under normala affärsmässiga förutsättningar och oberoende av ägarna. Med sin kraftigt ökade soliditet skulle bolaget i normal omfattning kunna ta upp lån på sin egen balansräkning. Sådana rörelseunderskott som normalt uppstår de första åren i den typ av långsiktig verksamhet som bolaget bedriver skulle därmed kunna balanseras till dess att överskott uppstår. Även statsrådet betonade att Swedegas i fortsättningen skulle agera kommersiellt och kunna stå på egna ben. Uppenbarligen var omstruktureringen ett brott mot den tidigare och vid det här laget litet avslagna statsföretagsideologin. Tiderna hade förändrats och det en gång så stolta Statsföretag AB hade just sökt skydd bakom beteckningen Procordia. Vid riksdagsbehandlingen av omorganisationen vände sig vänsterpartiet kommunisterna mot att ett multinationellt oljebolag blev delägare medan moderaterna i stället ville gå längre i privatisering och diversifiering.
Frågan om omstruktureringens betydelse i Vattenfalls planer är också viktig. Formellt gjordes den ju för att Västgasprojektet skulle kunna genomföras. Av allt att döma var emellertid dess betydelse som förberedelse för en eventuell och mycket mer omfattande användning av naturgas för elproduktion en långt viktigare bevekelsegrund.
Även om omstruktureringen av Swedegas tillförde kapital och kunnande på avsett sätt så medförde den också ett producent- och säljarinflytande, vilket skulle ge upphov till kritik. Genom sin medverkan i Swedegas kom de utländska företagen, som ju är säljare av gas, att i förhandlingar om gasaffärer sitta på båda sidor av förhandlingsbordet.
Kritiken har rimligen varit befogad. Antag till exempel att DONG, genom sitt inflytande i Swedegas, lyckas få Swedegas att köpa gas från DONG till ett högre pris än som eljest varit möjligt. Antag dessutom att priset på den marknad där Swedegas säljer vidare inte kan påverkas av Swedegas eller DONG utan bestäms av andra faktorer. Under dessa förhållanden leder DONG:s högre försäljningspris till en resultatförbättring i DONG och en lika stor resultatförsämring i Swedegas. Den senare försämringen drabbar dock DONG bara i proportion till dess ägarandel i Swedegas. Att de utländska företagen kan mjölka Swedegas på pengar är alltså ingen orimlig tanke.
Eftersom kritiken kom från marknaden, det vill säga från Swedegas kunder, är det dock sannolikt att de haft en något annorlunda mekanism i tankarna. Om Swedegas faktiskt kan påverka priset på sin egen marknad, och alltså kan vidarebefordra en prishöjning från en leverantör, så exploateras ju kunden i stället för Swedegas. Även detta kan naturligtvis tänkas inträffa. Och om Swedegas bara kan vidarebefordra en del av en prishöjning så får Swedegas och kunden dela på bördan av det högre priset.
Kritiken mot det utländska inflytandet ledde till
att Vattenfall 1989 förvärvade Statoils och DONG:s aktier, varigenom
Swedegas kom att ägas av Vattenfall (85%) och Shell Gas B.V. Holland
(15%) (figur 6). Även Shells närvaro i Swedegas har diskuterats.
En viss skillnad i förhållande till Statoil och DONG finns dock.
Trots sina stora intressen i gasproduktionen uppträder Shell inte
i någon direkt säljarroll gentemot Swedegas.
 |
1990 genomfördes den hittills senaste ägarförändringen
i Swedegas (figur 7). Vattenfall är fortfarande störste ägare,
men andelen är inte större än 43%, vilket är Vattenfalls
minsta direkta eller indirekta ägarandel under hela Swedegas historia.
Vidare behåller Shell Gas B.V. sina 15%. Nya ägare är Sydkraft
AB med 15%, AB Mellansvenska Naturgaskonsortiet också med 15%, och
en industrigrupp med 12%. I det mellansvenska konsortiet ingår Stor-Stockholms
Energi AB, samt kommunerna Uppsala, Västerås, Linköping,
Örebro, Eskilstuna och Norrköping. I industrigruppen ingår
Gullspångs Kraft AB, Uddeholm Kraft AB, Stora Kraft, Graningeverkens
AB, ASEA AB (Skandinaviska Elverk), och OK Petroleum AB.
 |
Intressant är kanske först att ägarkonstellationen har en del likheter med den ursprungliga (figur 1), även om ägarnas motiv nu kan vara delvis annorlunda. Rimligen är ett viktigt motiv att genom samverkan uppnå kommersiellt goda villkor vid inköp av gas. Bland de nya intressenterna finns bland annat ett antal kommuner som sannolikt är intresserade av alternativ till olja och el eller andra energiformer för bland annat uppvärmningsändamål. Där finns också ett antal kraftföretag som är, eller åtminstone före den energipolitiska energikompromissen 1991, sannolikt var intresserade av gas för elproduktion. Flera av kraftföretagen, dock inte Graningeverken, har ju andelar i kärnkraftverk.
Speciellt intressant är Sydkraft som före omstruktureringen förde egna förhandlingar med Sovjetunionen och Norge om gasinköp (se kapitel 7). Sydkraft ville inte låta sin eventuella gasimport skötas av ett företag som dominerades av konkurrenten Vattenfall. Inför den beslutade förtida avvecklingen av kärnkraften var regeringen mycket angelägen om att svenska intressenters förhandlingar med utländska leverantörer skulle drivas effektivt. Enligt regeringen förutsatte detta en enda svensk importör och därför drevs minskningen av Vattenfalls andel igenom. Därmed blev det möjligt också för Sydkraft att gå in i företaget.
Eftersom de utländska producentföretagens tidigare andelar i Swedegas gav upphov till hård kritik bör framhållas att det nuvarande starka köparinslaget, åtminstone i princip, kan kritiseras på samma sätt. Genom sin medverkan i Swedegas sitter ju även köparna på båda sidorna av ett förhandlingsbord. Om till exempel en kommun eller kraftföretag genom sitt inflytande i Swedegas lyckas sänka sitt inköpspris så uppstår därigenom en resultatförbättring hos köparen och en motsvarande resultatförsämring hos Swedegas. Men på grund av sin begränsade andel i Swedegas drabbas köparen bara av en del av resultatförsämringen där.
Ända sedan bildandet har Swedegas haft en central roll i svensk naturgashantering. Praktiskt taget all annan verksamhet har på ett eller annat sätt haft nära beröring med Swedegas. Till stor del beror detta på att företaget genom sin roll som ägare av stamledningsnätet också fick ett slags ställning som nationell importör. Enligt regeringsavtalet med Danmark 1980 har Swedegas ensamrätt i Sverige på import från DONG. Med detta betydande undantag finns inga legala hinder för andra företag att importera gas - såvida inte rörledningslagens koncessionskrav utnyttjas för att skapa svårigheter. Flera företag och företagsgrupper har under årens lopp också prövat möjligheterna att importera på egen hand. Dessa strävanden har dock inte resulterat i någon import och för närvarande uppträder alla potentiella importörer samordnat genom Swedegas.
Under tiden 1976-83 finansierades verksamheten i Swedegas med ett antal så kallade villkorade lån över statsbudgeten, det vill säga lån som kunde efterskänkas om låntagaren inte kunde betala dem tillbaka. Lånen, som totalt uppgick till cirka 280 miljoner kronor, har i huvudsak efterskänkts.
Senare års resultat i Swedegas redovisas i tabell
4. Resultatet för 1990 är i skrivande stund (maj 1991) ännu
inte fastställt men är av samma storleksordning som året
innan. Förlusterna har alltså varit stora. Möjligen är
detta naturligt med hänsyn till att det är fråga om en
investeringstung verksamhet i sitt inledningsskede. För att det hela
skall gå ihop krävs dock en motsvarande framtida positiv resultatutveckling.
 |
Swedegas första VD var Claes Lindgren som verkade under perioden 1976-07-01 till 1982-06-30. Innan han kom till Swedegas var han VD i Svenska Gasföreningen och efteråt pensionär. Den andra VDn var Owe Carlsson, 1982-07-01 till 1986-12-31, som kom från LKAB och gick till Vattenfalls planeringsavdelning för att arbeta med övergripande strategiska naturgasfrågor. Den tredje och nuvarande VDn är Bengt Wallenberg som tillträdde 1987-01-01 och kom till Swedegas från VD-posten vid Malmö Energiverk.