 |
Erik Moberg:
Naturgas i Sverige - Ett bidrag till
diskussionen om statens roll i samhället
© Erik Moberg och Svenskt Näringsliv
Den danska
situationen
1980 års
avtal
1986 års
avtal
1989 års
avtal
Även om svenska intressenter under årens lopp haft kontakter med flera tänkbara exportörer så har all gas hittills köpts av danskarna. Parterna har hela tiden varit det svenska Swedegas AB och det danska företagt Dansk Olie & Naturgas A/S, DONG, eller dess dotterföretag Dansk Naturgas A/S, Dangas. Eftersom företagen är statliga har avtalen också beledsagats av kontakter och överenskommelser mellan de svenska och danska regeringarna och godkännanden i de båda ländernas parlament.
Den danska gasen finns på kontinentalsockeln i Nordsjön utanför Jyllands västkust. Det största upptäckta fältet är Tyra och de sammanlagda reserverna uppgår till cirka 100 miljarder m3. De första fynden gjordes 1968. Redan 1962 fick ett dotterföretag inom det legendariska, danska rederiimperiet A P Möller ensamrätt under 50 år på all kolväteprospektering och -utvinning i Danmark, både på land och till havs. Verksamheten till havs sköttes av det privata Dansk Undergrunds Consortium (DUC) som ägs av Möller, Shell och Texaco. Den danska staten ansåg emellertid att DUC inte arbetade tillräckligt intensivt för att få fram olja och gas och gjorde därför med lagstiftning villkoren för DUC avsevärt hårdare och mer preciserade än de varit från början. I en strävan att komma bort från oljeberoendet bestämde danska staten 1979 att naturgas skulle introduceras i landet. Ett avtal ingicks mellan DONG och DUC enligt vilket det senare under 25-årsperioden 1984 till 2009 skulle leverera sammanlagt 55 miljarder m3 från fyra fält i Nordsjön, det vill säga genomsnittligt 2,2 miljarder m3/år. Utöver detta innehöll kontraktet ett ramavtal för ytterligare 20-40 miljarder m3.
Från Nordsjön skulle gasen transporteras i rör till en mottagningsstation på Jyllands västkust för att därifrån distribueras i ett riksomfattande nät. Detta byggdes mycket snabbt och 1986 användes 1,2 miljarder m3. Utbyggnaden underlättades bland annat av att de danska offentliga organen har möjlighet att föreskriva att vissa områden skall värmas med naturgas. En stor del av gasen används också för bostadsuppvärmning, både i fjärrvärmesystem och på andra sätt.
Naturgasen är i Danmark befriad från energiskatt och priset sätts efter oljepriset, som däremot inkluderar en betydande skatt. Gasindustrin är i denna bemärkelse kraftigt subventionerad. Trots detta, och trots att naturgasprojektet 1979 beräknades ge en intern förräntning på ca 5,8%/år räknat i fasta priser, har projektet senare bedömts ge ett samlat underskott på nära 7 miljarder danska kronor under tiden fram til12005. En orsak till den dåliga ekonomin är det mycket finförgrenade distributionsnätet.
1982 bands de danska och kontinentala naturgasnäten samman med en ledning av måttlig kapacitet.
Det var det danska gasbeslutet 1979 som öppnade en
möjlighet för Sverige att importera gas från Danmark. Även
om danskarna i huvudsak skulle konsumera sin gas själva så blev
det likväl möjligt för DONG att sälja en del mindre
kvantiteter vidare. Det var sådan gas som var intressant för
svenskarna. En tänkbar svensk anslutningspunkt var Dragör just
söder om Köpenhamn.
Ingen händelse i den svenska naturgashistorien har blivit så diskuterad och kritiserad som avtalet med Danmark 1980. En del av kritiken har emellertid haft karaktär av efterklokhet. Resultaten av de beslut som fattades skulle förvisso visa sig kostsamma, men Swedegas var i det avseendet inte ensamt. Andra företag i andra länder köpte gas vid samma tid på ungefär samma villkor och med ungefär samma resultat. Det finns därför anledning att nyansera kritiken. Vad som skall kritiseras är inte bara själva avtalet, och kanske inte ens huvudsakligen det, utan snarare de tillämpade beslutsprocesserna och till en del också sättet att hantera de olyckliga konsekvenserna när de började visa sig.
Avtalet kom till stånd i ett samspel mellan tre parter, nämligen danska staten representerad av regering och folketing och DONG, svenska staten representerad av regering och riksdag och Swedegas, och sydsvenska intressen representerade av Malmö kommun, Sydkraft och Sydgas. Formellt sett köpte Swedegas gas av DONG och sålde den sedan vidare till Sydgas. Eftersom det var nödvändigt att sy ihop hela uppgörelsen i ett sammanhang var alla tre parterna närvarande hela tiden. I den mån det är möjligt att dispositionsmässigt skilja på förhandlingarna mellan svenska och danska staten å ena sidan, och förhandlingarna mellan svenska staten och Malmöintressena å den andra, kommer jag emellertid att göra så. I detta kapitel behandlas de tidigare, i nästa de senare.
Som vi sett i föregående kapitel var det centerpartiets och socialdemokraternas agerande vid riksdagsbehandlingen av Ruhrgas- och Sonatrachprojekten på våren 1979 som fick den något motsträviga folkpartiregeringen att gå vidare med naturgasen. Därefter gick det undan. I juni 1979 inleddes diskussioner med danskarna i Köpenhamn; i februari 1980 ingicks ett avtal mellan Danmarks och Sveriges regeringar; i mars 1980 träffades ett avtal mellan Swedegas och DONG; och den 10 juni 1980, ganska exakt ett år efter förhandlingsstarten, klubbades affären i den svenska riksdagen.
Sydgasprojektet, som det kallades, bars upp av två
delavtal, dels ett leveransavtal för själva gasen, dels ett transportavtal
som reglerade det erforderliga rörsystemets utformning och finansiering.
Enligt leveransavtalet skulle DONG leverera sammanlagt 3105 miljoner m3
gas under 18 år med början 1985. Under de första fem åren
skulle leveranserna bli mycket ojämna, några år mindre
än vad som önskades och ett år mer (se diagram 3). Under
de därpå följande 13 åren skulle leveranserna kontinuerligt
uppgå till 200 miljoner m3/år.
Såväl
de inledande oregelbundenheterna som det därpå följande
taket på 200 miljoner m3 dikterades
av danskarnas möjligheter, de befann sig ju i sitt eget uppbyggnadsskede,
men ledde naturligtvis till problem för svenskarna. En naturgasmarknad
måste ju byggas upp med jämnhet och konsekvens och även
om svenskarna inte var ute efter tillnärmelsevis samma volym som i
de tidigare Ruhrgas- och Sonatrachprojekten så ville de ändå
komma en bra bit över 200 miljoner m3/år.
Två alternativ studerades på den svenska sidan, ett på
440 och ett på 730 miljoner m3/år.
|
Problemen med de oregelbundna och små volymerna tacklade svenskarna på två sätt. För det första tog man upp förhandlingar med det tyska Ruhrgas AG för att jämna ut de första årens oregelbundenheter - underskottsåren ville man köpa gas från tyskarna och överskottsåret ville man sälja gas. Förhandlingarna var svåra och arbetskrävande, bland annat eftersom marknadssituationen för gas på kontinenten utvecklats till en uttalad säljarens marknad, men ledde efter hand till resultat. För det andra utverkade man ett löfte från danskarna att leverera ytterligare 240 miljoner m3/år, om detta var möjligt sedan danskarna tillgodosett sitt eget behov. På så sätt skulle alltså sammanlagt 440 miljoner m3/år levereras inom Sydgasprojektet under huvuddelen av dess tid.
Från svensk sida betraktade man inte Sydgasprojektet som något avslutat, utan snarare som inledningen till en avsevärt större naturgasanvändning. För att spara framtida kostnader ville man därför dimensionera rören, inte bara över Öresund utan också på den danska sidan, för väsentligt större volymer än de aktuella 440 miljonerna m3/år. Den kapacitet man bestämde sig för var 2 miljarder m3/år. Transportavtalet gällde dels rättigheterna att transitera gas genom Danmark, dels den ökade kapaciteten i det danska systemet. Hade det bara gällt 440 miljoner m3/år så var den redan planerade danska kapaciteten tillräcklig. Transportavtalet gällde därför främst de merkostnader som förorsakades av den önskade kapaciteten på 2 miljarder m3/år.
Till sin formella uppbyggnad, och jag talar då speciellt om leveransdelen, såg Danmarksavtalet ut som naturgasavtal vid den aktuella tiden brukade se ut och var så tillvida inte anmärkningsvärt. Följande saker brukade, och brukar med vissa tillägg och modifieringar, det finnas överenskommelser om och så var det också här.
Men när väl detta sagts måste också betonas att dogmen om ett ständigt och nödvändigtvis stigande råoljepris varit av central betydelse i svensk energipolitik, ja nästan till och med dess raison d'être. Om svenska energipolitiker i affärsförhandlingar bortsåg från möjligheten av ett fallande oljepris, och därmed sämre avsättningsmöjligheter för gasen, är det därför inget att förvåna sig över.
Två svenska regeringar medverkade vid tillkomsten av 1980 års avtal. Vi har tidigare sett att det egentliga initiativet kom från socialdemokraterna och centerpartisterna i riksdagens näringsutskott. Förhandlingarna inleddes under sommaren 1979, det vill säga under den folkpartistiska minoritetsregeringens tid. Efter valet 1979 tillträdde så den andra Fälldinregeringen som fullföljde arbetet. Den nuvarande centerledaren Olof Johansson var pådrivande. Centern, som vid denna tid ännu inte gjort jordbrukspolitik av energipolitiken, var entusiastisk för naturgasen. Under hösten 1979 spelade också intressena i Malmö kommun, Malmö Energi, Sydkraft och Sydgas en kraftigt pådrivande roll. Fälldinregeringen forcerade fram avtalet, vilket var nödvändigt om det skulle bli något resultat. Danskarna hade fullt upp med sin egen utbyggnad och var egentligen inte alls inställda på att sälja gas till Sverige - avtalet fick dras ur dem. De ansvariga inom Swedegas ansåg affären otillräckligt analyserad men hade trots sin professionella kompetens ingenting att säga till om i de avgörande frågorna. Avtalet tvingades på företaget och var inte kommersiellt motiverat.
Det energipolitiska motivet till uppgörelsen var oljeersättning snarare än uranersättning. Trots att förhandlingarna ägde rum efter Harrisburg så hade gasen ännu inte på allvar gått in i sin roll som uranersättare. Oljeersättningen hade däremot sedan länge stor politisk aktualitet, bland annat för medlemmarna i näringsutskottet våren 1979. För Fälldinregeringen tillkom emellertid andra motiv, som sannolikt var starkare. Det är lätt att föreställa sig att regeringen ville visa att man kunde hålla ihop, att den kände behov av att visa handlingskraft, och av att någon gång nå ända fram. Beslutet om Danmarksavtalet var minst av allt kommersiellt genomtänkt och långsiktigt motiverat. Det var hastigt påkommet och snabbt genomdrivet. Vilka de mer specifika bevekelsegrunderna än var så var de politiska och kortsiktiga till sin natur. Det var inte pengar utan politisk reveny som låg i vågskålen. Regeringen gick direkt in i en operativ verksamhet som rimligen borde varit förbehållen ett kommersiellt arbetande företag. Beslutsprocessen avvek flagrant från den ideala.
1980 års avtalskomplex innehöll, som tidigare nämnts, också ett avtal mellan Swedegas och Sydgas. Dessa ting behandlas utförligare i nästa kapitel, men en kort beskrivning redan här är ändå befogad. I allt väsentligt vidarebefordrade Swedegas helt enkelt sina egna villkor i avtalet med DONG till Sydgas. Undantaget var kostnaden för transportsystemets överkapacitet, det vill säga kapaciteten från 440 till 2000 miljoner m3/år. Eftersom Sydgas gentemot sina kunder tvingades anpassa sig efter konkurrensen från andra energiformer medförde avtalskonstruktionen att de vinster eller förluster som projektet gav upphov till i första hand samlades upp i Sydgas. Eventuella problem gav sig alltså först tillkänna i Sydgas. För att reglera olika tänkbara utfall innehöll avtalet mellan Swedegas och Sydgas såväl en förlusttäckningsgaranti för Sydgas, det så kallade skyddsnätet, som bestämmelser om att större vinster i Sydgas skulle överföras till Swedegas, den så kallade håven. Det var det hägrande skyddsnätet som gjorde att Malmöintresset för Danmarksavtalet kunde vara så starkt.
Med de förutsättningar om oljepriser, ränta och marknad som ansågs mest sannolika pekade den ursprungliga kalkylen för Sydgasprojektet på ett överskott för hela 20-årsperioden på 540 miljoner kronor (kapitaliserat nuvärde). Alternativa kalkyler visade på stor osäkerhet i resultatet. En förnyad kalkyl som gjordes inom Sydgas 1982 pekade i stället på ett samlat underskott på cirka 1 miljard kronor. En granskning av denna kalkyl som presenterades av Svenska Petroleum 1983, då ägare till Swedegas, pekade på i stora drag samma resultat. De stora förlusterna orsakades av förändrade förutsättningar för marknadsföringen. När oljepriset dalat efter toppnoteringen 1980 blev det svårare att sälja gas. Trots indexeringen var ju själva baspriset enligt avtalet med DONG mycket högt, och dessutom var det allmänt svårare att sälja gas när oljeutsikterna inte längre föreföll så hotande. Effekterna av energibesparingsåtgärder och ökad konkurrens från andra energiformer, främst el och fjärrvärme, spelade också stor roll. Volymerna blev därför mindre än man ursprungligen räknat med och dessutom försköts konsumtionen i riktning mot tjockoljeersättning, det vill säga mot mindre betalningsvilliga kunder.
De kalkyler vi här talar om genomfördes två à tre år före den tilltänkta starten av gasleveranserna. Det var alltså helt och hållet fråga om bedömda framtida resultat, inte ens till någon mindre del faktiska resultat. Projektet bestod fortfarande i allt väsentligt av planer. Några större investeringar i ledningsnät hade ännu inte gjorts även om stålrör upphandlats, marknadsföringen inletts och en del kunder kopplats in på interimistiska gasolnät. Byggandet av ledningen över Öresund skulle inte påbörjas förrän i början eller mitten av 1984. Med hänsyn till allt detta skulle ett avbrytande av projektet inte leda till någon större kapitalförstöring.
Förlustkalkylerna var ovälkomna nyheter före den socialdemokratiska regering som hade tillträtt efter valet 1982, det vill säga en helt annan regering än den som genomdrivit Danmarksavtalet. Vad skulle regeringen göra. Vilka handlingsalternativ förelåg?
Ett huvudalternativ var att säga upp avtalet. Detta skulle bland annat medföra skadestånd till danskarna och att Sydgas, som inlett marknadsföringen, förlorade goodwill hos sina kunder. Möjligen skulle det också skapa svårigheter för eventuella framtida gasaffärer med danskarna. Först hade ju en svensk regering pressat fram ett avtal ur danskarna, varefter en annan regering några år efteråt skulle ha sagt upp samma avtal. Om danskarna efter det aktat sig för att göra affärer med svenskarna vore det inte så konstigt. Som tidigare nämnts förutsätter ju naturgasaffärer på grund av sin långsiktighet ett visst förtroende mellan parterna.
Ett annat huvudalternativ var att bita i det sura äpplet och hoppas att Swedegas skulle kunna förhandla sig fram till ett bättre baspris i avtalet. De avtal som skrevs i andra länder vid samma tid som Danmarksavtalet, och som hade ungefär samma egenskaper, omförhandlades ganska snart i samband med uppgörelser om nya leveranser. Möjligen skulle detta kunna ske också med det svenska Danmarksavtalet.
Lars Hjorth, som vid den aktuella tiden var styrelseordförande i Swedegas och VD i Svenska Petroleum, föreslog i en skrivelse till regeringen att avtalet skulle sägas upp. En del av bakgrunden till rekommendationen var det svenska uppsägandet av råoljeavtalet med Saudiarabien ett år tidigare (se avsnittet "Svenska Petroleum AB" i kapitel 4). Det fanns ju likheter mellan de båda situationerna och Svenska Petroleum ansåg att gasavtalet med Danmark borde kunna behandlas på likartat sätt som råoljeavtalet med Saudiarabien. Huvudsyftet med att ensidigt säga upp avtalet i detta fall skulle dock inte nödvändigtvis vara att få avtalet ur världen, även om en sådan utgång inte bedömdes som någon katastrof, utan snarare att sätta så hård press på danskarna att möjligheter till omedelbara, reella omförhandlingar öppnades.
Regeringen som inte var förtjust i det ärvda avtalet försökte först gå på den hårda linjen. Diskussioner om uppsägning fördes på såväl regerings- som företagsnivå. Det skadestånd som danskarna begärde - full ersättning för åsamkade förluster - var emellertid stort. Dessutom försvårades regeringens hårda linje av att den svenska fronten var splittrad. Intressenterna i Malmö vände sig häftigt mot tanken på att säga upp avtalet och drev sin linje med både tyngd och skicklighet. Med skyddsnätet inskrivet i sitt eget avtal är det klart att de ville ha uppgörelsen med Danmark kvar. Ytterligare ett problem för den hårda linjen var förhållandena på den danska sidan. I stora drag hade DONG samma avtal med DUC som Swedegas med DONG. DONG hade därför svårt att ändra sitt avtal med Swedegas så länge deras eget avtal med DUC såg ut som det gjorde.
Slutresultatet blev att avtalet inte sades upp. Däremot vidtogs en del andra åtgärder. Sydgasprojektet rekonstruerades (se nästa kapitel). Vidare skedde förändringar i Swedegas som vi tidigare sett. Vattenfall övertog ägandet från Svenska Petroleum och aktiekapitalet höjdes till 16 miljoner kronor.
En tänkbar lösning av problemen 1983 har ännu
inte nämnts, nämligen att helt enkelt lämna Swedegas åt
sitt öde för att låta företaget driva mot konkurs.
Hade Swedegas varit ett privat företag hade det sannolikt gått
så, vilket utifrån det här företrädda synsättet
hade varit det bästa i den uppkomna situationen. Att statliga företag
inte verkar under samma konkurshot som privata företag är i det
perspektivet en från allmän synpunkt uppenbar svaghet i det
statliga företagandet. De statliga företagen och deras ägare,
det vill säga den stora allmänheten, kan exploateras av andra
intressen, i detta fall danska och skånska sådana, på
ett sätt som inte kan ske med privata företag.
I december 1986 undertecknades ett nytt stort avtal mellan Swedegas och danskarna, denna gång företrädda av Dansk Naturgas A/S (Dangas). Avtalet avsåg leveranser på 200 miljoner m3/år. Gasen skulle användas dels i det så kallade Sydgas 2-projktet (södra Halland till och med Halmstad) och dels i det så kallade Västgas 1-projektet (norra Halland och Göteborg). I det samlade avtalskomplexet ingick också avtal mellan Swedegas och distributörerna i Sverige. 50 miljoner m3/år skulle gå till Sydgas, 85 miljoner m3/år till Energiverken i Göteborg och 65 miljoner m3/år till Swedegas dotterbolag Västgas AB för försäljning i västra Sverige.
Avtalet med Dangas tillkom på väsentligt annorlunda sätt än 1980 års avtal. Initiativet kom från Vattenfall som ju var ensamägare till Swedegas sedan 1984 och som vid ägarinträdet förklarat sig ha ett långsiktigt intresse för naturgasen. Vattenfalls intresse för Västgasprojektet sammanhängde åtminstone delvis med att man ville skaffa sig erfarenheter och förbereda marken för en mer massiv import i samband med kärnkraftavvecklingen. I propositionen uttrycktes också sympati med Vattenfalls strävan. "Jag gör också den bedömningen", skrev statsrådet, "att beslut om ökad naturgasanvändning bör tas nu, för att detta energislag redan vid ingången av 1990-talet skall kunna framstå som ett av flera realistiska alternativ till kärnkraften". Detta skrevs i februari 1986, det vill säga före Tjernobyl.
Bakgrunden till propositionen var att Vattenfall i en skrivelse till regeringen i mars 1985 begärde att få teckna borgen för ett lån på cirka 500 miljoner kronor som Swedegas skulle ta upp för att kunna bygga ut stamledningen för naturgas från Helsingborg till Göteborg. Kalkylen i skrivelsen pekade på ett resultat i nedre gränsen för Vattenfalls normala avkastningskrav. Innan Vattenfall skickade skrivelsen hade Swedegas träffat ett optionsavtal med Dangas om erforderliga leveranser.
Regeringen remitterade Vattenfalls skrivelse till ett antal berörda verk, länsstyrelser och kommuner samt Svenska Gasföreningen. Som exempel på remissvar kan nämnas att Halmstads kommun framhöll att priset på gas måste bli så attraktivt som möjligt, att Göteborgs kommun ställde sig allmänt positiv, att Laholms kommun såg stora fördelar med gasen och därför skulle ompröva sitt tidigare beslut att införa fjärrvärme. Statens energiverk, som också hade ett regeringsuppdrag att granska projektet, ansåg att det saknades försörjningsmässiga skäl att öka gasanvändningen inom den närmaste framtiden.
I kanslihuset var det finansen snarare än industridepartementet som stod för den kritiska och granskande attityden. Vattenfall fick inte tillstånd att ställa ut någon borgensförbindelse. Regeringen var bränd av misstagen 1980 och ville inte låta Vattenfall gå vidare med mindre än att utanförstående intressenter med kommersiella intressen kunde fås med i projektet. Det var detta som ledde till att Statoil, DONG och Shell kom in i Swedegas på det sätt som skildrats i kapitel 4. Swedegas blev ett starkare och åtminstone i förhållande till regeringsmakten självständigare företag än tidigare.
Den konstituerande bolagsstämman med de nya ägarna hölls i juni 1986. De förhandlingar med danskarna som företaget därefter fortsatte komplicerades av det just då snabbt fallande oljepriset, av kursnedgången på dollarn och av den svenska önskan att korrigera baspriset i 1980 års avtal. I förhandlingarna satt DONG på ena sidan och Dangas på den andra. I slutet av året blev avtalet färdigt, dock utan att det tidigare avtalets prisproblem bringats till någon lösning. Därefter byggdes röret och på våren 1988 nådde gasen Varberg och Göteborg.
Huvudpropositionen avseende Sydgas 2- och Västgas
1-projekten var inte, som beträffande Sydgas 1-projektet, ett förslag
om att ett avtal skulle godkännas. Propositionen kom nästan ett
år innan avtalet var färdigt och avsåg i stället
omstruktureringen av Swedegas. Statsmakterna intresserade sig mindre för
den operativa verksamheten än tidigare och mer för de institutionella
formerna för ansvarsfördelningen. Detta var ett klart steg i
riktning mot en sundare hantering av naturgasfrågorna. Skillnaden
i förhållande till 1980, då regeringen tvingade på
Swedegas ett avtal, var påtaglig.
1989 träffades ett nytt avtal mellan Swedegas och Dangas avseende 500 miljoner m3/år. Detta innebär nästan en fördubbling av den svenska gasanvändningen. Avtalen från 1980 och 1986 ger ju tillsammans 640 miljoner m3/år. Till stor del är det tänkt att gasen skall avsättas inom de hittillsvarande naturgasområdena som då får en större gasandel i sin energitillförsel än nu. Vid bedömningen av den stora kvantiteten är det emellertid också av intresse att Västgas 2-projektet (se nästa kapitel) hade större aktualitet vid avtalstillfället än idag.
Överenskommelsen 1989 innefattade också en justering av den tidigare höga prisnivån i 1980 års avtal.