 |
Erik Moberg:
Naturgas i Sverige - Ett bidrag till
diskussionen om statens roll i samhället
© Erik Moberg och Svenskt Näringsliv
6. DEN REGIONALA OCH LOKALA DISTRIBUTIONEN
Verksamhetens
karaktär
Sydgas
AB
Gas till
västra Sverige
Gas till
östra Sverige
Sveagas
AB och Mittgas AB
6.
DEN REGIONALA OCH LOKALA DISTRIBUTIONEN
Swedegas är framför allt importör, grossist och ägare av stamnätet. Från stamledningen utgår regionala ledningsnät och från dem i sin tur lokala distributionsnät. Företagsstrukturen kring den regionala och lokala gasdistributionen är av varierande karaktär.
I södra Sverige finns Sydgas AB som köper gas av Swedegas och säljer vidare till lokala distributörer. En uppdelning på de tre leden grossist, mellanhand och detaljist är genomförd. Intressant är vidare att det finns en av Statens pris- och konkurrensverk registrerad kartellöverenskommelse mellan det Vattenfall närstående Swedegas och det Sydkraftägda Sydgas AB som ger Sydgas ensamrätt på all gasdistribution inom Sydkraftområdet för el, det vill säga i stort sett söder om linjen Varberg-Västervik. Eftersom Swedegas, som vi tidigare sett, har ensamrätt på import från DONG är därför möjligheterna till gaskonkurrens i södra Sverige beskurna. Som exempel kan nämnas att en del kommuner i Kristianstads och Blekinge län försökt gå förbi Sydgas och köpa gas direkt av Swedegas, men blivit avvisade. Norr om Göteborg är tredelningen inte lika genomförd. Ibland säljer Swedegas till distributörerna och ibland till och med direkt till konsumenterna.
Större kunder med individuella avtal spelar överallt den dominerande rollen med hänsyn till såväl såld volym som omsättning. Kunder med allmänt kända tarifftaxor, till exempel villaägare och spiskunder i städerna, är av mycket mindre betydelse (se den tidigare tabell 1).
Ellagen är i sin nuvarande utformning av betydelse för gasdistributionen. Lagen innehåller ju ett undantag från den generella leveransplikten för el, nämligen el för uppvärmning i områden som fastställts skola värmas upp på annat sätt, till exempel med fjärrvärme eller gas. Detta är ett betydelsefullt avsteg från marknadsprinciper men det ligger inte inom ramen för denna studie att undersöka dess betydelse.
I en delområden öster och norr om den del av landet där gas för närvarande används har vid olika tillfällen bedrivits marknadsundersökningar och projekteringsarbeten. Företagsformerna för detta varierar men Swedegas har ofta medverkat. Kommunerna och kommunförbundet spelar också viktiga roller.
Beskrivningen av den regionala och lokala distributionen
i detta kapitel tar framför allt sikte på sådant som är
av intresse för diskussionen om statens roll i gasförsörjningen.
I kapitel 3 beskrevs Sydgas tidigaste historia. Företaget
bildades 1969 och ägdes fram till 1973 helt och hållet av Sydkraft.
Därefter och fram till 1976 var även städerna Malmö,
Lund, Helsingborg och Landskrona delägare. Efter bildandet av Swedegas
1976 kom så en period, fram till 1979, då Swedegas ägde
51% av Sydgas. I samband med Danmarksavtalet återgick man emellertid
till den tidigare ordningen, blott utan Landskrona. De första åren
efter Danmarksavtalet såg alltså företagsstrukturen ut
som i figur 8.
|
Den gas som kom till Sverige genom Danmarksavtalet skulle enligt avsikterna användas i sydvästra Skåne från Trelleborg till Helsingborg. 30% av gasen skulle gå till enfamiljshus och andra kunder vars alternativ var den tunna eldningsoljan Eo1 eller gasol, resten till industrier med mera som ersättare för Eo 4. Endast i undantagsfall skulle den tjocka eldningsoljan Eo 5 ersättas. Tanken var alltså att gasen skulle användas av konsumenter, som på grund av sina alternativ, hade en förhållandevis hög betalningsvilja. Sydgas AB, som köpte gasen av Swedegas, skulle i sin tur sälja den till detaljdistributörerna. I Malmö, Lund och Helsingborg utgjordes dessa av de kommunala energiverken. På övriga ställen skötte det av Sydkraft helägda Sydkraft Naturgas AB distributionen.
I det föregående har också huvuddragen i avtalet mellan Sydgas och Swedegas beskrivits. I princip skulle Swedegas vidarebefordra alla sina kostnader till Sydgas, utom kostnaderna för överkapaciteten i transportsystemet. Eventuell förlust eller vinst skulle alltså primärt visa sig i Sydgas. Sådana utfall skulle emellertid justeras så att Sydgas resultat vid avtalsperiodens slut, det vill säga år 2005 och för hela perioden räknat, skulle motsvara bankmässig avkastning på gjorda investeringar. Avtalet var, som vi tidigare sett, försett med både ett säkerhetsnät för Sydgas och en håv för Swedegas. Justeringen av resultatet i Sydgas med hjälp av de båda instrumenten skulle ske enligt vissa regler. Förhandlingar skulle sålunda tas upp när avtalet löpt i tio år och därefter vid behov. Vid följande fyra olika typer av tillfällen skulle Sydgas dessutom kunna påkalla omedelbara förhandlingar.
Sydkrafts och Sydgas positiva attityd till Danmarksavtalet var helt beroende av den statliga förlusttäckningsgarantin. Utan denna hade Sydgas aldrig på egen hand skrivit under avtalet, i synnerhet inte eftersom leveranserna från DONG skulle bli så oregelbundna under de första åren, och möjligen också otillräckliga. Men med en energipolitiskt verksam statsmakt som part i målet blev upplägget intressant för Sydgas.
I föregående kapitel har vi sett att 1980 års avtal med Danmark snart skulle visa sig mycket oförmånligt för svenskarna. Vi har också sett hur man från svensk sida utan framgång försökte få ändringar i avtalet till stånd. Några andra åtgärder av någon större betydelse fanns förstås inte att tillgå. Så länge det grundläggande felet inte kunde rättas till fanns i grunden inget att göra i senare led på den svenska sidan. Staten satt fast i sin förlusttäckningsgaranti, en statlig förlust i en eller annan form var oundviklig. Trots detta genomfördes under 1980-talet två stora rekonstruktioner av Sydgas 1-projektet. Med hänsyn till det sagda måste dessa rekonstruktioner, åtminstone i huvudsak, anses kosmetiska.
Den första rekonstruktionen genomfördes 1983 och trädde i kraft vid årsskiftet 1983-84, det vill säga ett och ett halvt år innan gasleveranserna skulle börja. Bakgrunden var de i förra kapitlet redovisade förlustkalkylerna från Sydgas 1982 och bekräftelsen av dem från Svenska Petroleum 1983. Sydgas befann sig i ett synnerligen utsatt läge och företagsledningen gjorde stora ansträngningar för att förbättra ekonomin. Man försökte bland annat minska investeringsbehovet, förenkla organisationen och inledde också diskussioner med Swedegas.
De egentliga rekonstruktionsförhandlingarna fördes emellertid mellan Sydgas och staten företrädd av industridepartementet. Staten drev framför allt kravet att den statliga förlusttäckningsgarantin skulle slopas för att Sydgas och de kommuner som var distributörer skulle få marknadsmässiga incitament att sälja gasen - med en garanti i ryggen hade de ju ingen anledning att anstränga sig. I den mån rekonstruktionen hade förutsättningar att i något avseende leda till mer än omfördelning och kosmetik på den svenska sidan så var det just i en korrigering av incitamenten. Detta kunde ju leda till mindre totala förluster än eljest. Från Sydgas sida ville man å andra sidan inte gå med på ett slopande av garantin med mindre än att förlustriskerna i projektet minskades väsentligt, till exempel genom ändrade beskattningsregler. Utifrån dessa positioner kom man fram till att förlustgarantin, åtminstone i sin gamla form, skulle slopas samtidigt som villkoren för Sydgas ändrades och preciserades i enlighet med följande.
De hittills beskrivna delarna av överenskommelsen innebar alltså att villkoren för Sydgas preciserades och också blev lindrigare i väsentliga avseenden. Kostnaderna för att göra villkoren lindrigare var statens - till exempel bidraget till distributionsnäten. Vidare hade staten blivit kvitt sin gamla förpliktelse att täcka förluster, men å andra sidan iklätt sig nya sådana förpliktelser. Samtidigt blev emellertid risken för förluster i Sydgas rimligen mindre, genom de lindrigare villkoren, och statens förpliktelse därigenom mindre betungande. Sammantaget kan man alltså säga att staten, mot betalning, gjorde sig kvitt en del av sina risker - att staten köpte sig fri. Om detta var till någon glädje för skattebetalarna är omöjligt att säga - betalningen var ju reell och riskerna potentiella. Om uppgörelsen gjorde Sydgas incitament mer marknadsmässiga så borde det däremot ha varit till gagn för skattebetalarna. Frågan är bara om det blev så - den gamla förlustgarantin byttes ju mot nya.
Ytterligare en viktig del i uppgörelsen återstår
emellertid att nämna, nämligen att industridepartementet köpte
in sig som hälftendelägare i Sydgas (figur 9). Detta kostade
sammanlagt 50 miljoner kronor - 25 miljoner i aktiekapital och 25 miljoner
som delägarlån. Staten fick på så sätt "insyn
och inflytande" i projektet, vilket ansågs värdefullt. Möjligheten
"till del av framtida vinster" försmåddes inte heller - vinster
som åtminstone delvis skapades av statliga utgifter! Å andra
sidan innebar draget naturligtvis också att den överflyttning
av risker från staten till företaget, som de tidigare beskrivna
åtgärderna syftat till, omintetgjordes till hälften. Staten
gick ju in som hälftenägare i den organisation som riskerna flyttats
till.
 |
Överenskommelsen mellan staten och de tidigare sydgasägarna var, framhölls i propositionen, baserad på ingående ekonomiska kalkyler. Sydgas borde efter rekonstruktionen kunna uppvisa positiva ekonomiska resultat, och de ackumulerade underskotten vara avvecklade 1995.
Rekonstruktionen 1983 kan diskuteras från olika utgångspunkter. En infallsvinkel är att jämföra naturgasens villkor med dem för andra energiformer, inklusive förändringar i villkoren, för att sedan dra slutsatser om särbehandling av den ena eller andra energiformen i det ena eller andra hänseendet. Resonemang av detta slag är säkert ibland övertygande, men samtidigt måste nog konstateras att det dessvärre inte alltid är så lätt att hitta övertygande kriterier för jämförelsen. Man stöter hela tiden på principiella svårigheter av det slag jag gav exempel på i avsnittet "beredskapskrav" i kapitel 2. Just denna beredskapsproblematik aktualiseras av punkt 3 i överenskommelsen. Liknande svårigheter stöter man också på så snart man börjar fundera över de övriga punkterna. Varför skall till exempel gasen jämföras med fjärrvärme som i punkt 1? Hade det inte varit väl så rimligt att jämföra med oljetankbilar? I själva verket gör den stora statliga inblandningen inom energiområdet nästan alla jämförelser av det antydda slaget omöjliga. I en flora av så kallade styrmedel som är så vildvuxen, otuktad och djungelartad som där finns argument för nästan allt.
En förutsättning för en meningsfull diskussion om reglerna för olika energiformer är därför att regelverket är något så när rationellt och överskådligt - framför allt att det är stabilt och frikopplat från ingrepp i operativ verksamhet. De statliga besluten avseende Sydgas 1983 var avskräckande exempel på en utveckling i motsatt riktning. Väsentliga delar av energipolitiken, till exempel skattesatser och beredskapsregler för naturgas, utformades i direkt samband med den så kallade rekonstruktionen av Sydgasprojektet och samtidigt som direktstöd gavs för till exempel distributionsnäten. Till råga på allt gick staten in direkt som operatör - i hopp om "framtida vinster" skaffade sig staten "inflytande" som hälftenägare. Mer än så går det inte att blanda samman operativa och regelskapande funktioner. Värre kan det inte bli!
Rekonstruktionen 1983 skulle snart visa sig mindre effektiv än man hoppats på. När gasen började levereras 1985 verkade visserligen allt vara i sin ordning och man räknade inom Sydgas med att de närmaste åren skulle ge ett överskott på sammanlagt cirka 500 miljoner kronor. Därefter ändrades emellertid bilden snabbt beroende på det kraftiga oljeprisfallet och på att gasen i större utsträckning än man räknat med såldes till förbrukare för vilka alternativet var tjock eldningsolja, det vill säga förbrukare med förhållandevis låg betalningsbenägenhet. Och denna gång var det inte som vid den föregående krisen fråga om illavarslande framtidsbedömningar utan om verkliga förluster. Redan i april 1986 stod det klart att problemen var mycket allvarliga och att de kalkylerade förlusterna på 130 miljoner kronor det året skulle överskridas rejält.
Sydgas vidtog då i mars 1987 åtgärden att kräva skiljenämndsavgörande beträffande Swedegas gaspris, vilket låg över den europeiska marknadsnivån och av Sydgas betraktades som orimligt högt. Bakom kravet på skiljedom stod hela Sydgas styrelse, alltså även de statliga representantema. Staten i Sydgas ville alltså, åtminstone inledningsvis, lösa sin konflikt med staten i Swedegas genom skiljedom.
Det blev emellertid aldrig någon skiljedom. I stället bestämde sig staten för att lösa problemen genom ytterligare en rekonstruktion. Propositionen lades fram i december 1987. Statens strävan var att helt och hållet komma ifrån sina åtaganden i Sydgasprojektet. "De motiv som tidigare har funnits för ett direkt statligt engagemang i projektet är inte längre relevanta", heter det i propositionen utan närmare förklaring.
Den efter hand beslutade lösningen hade följande inslag.
Statens gästspel som företagare i Sydgas ledde
alltså ingen vart. I slutänden fann staten det för gott
att dra sig tillbaka från sitt engagemang och tvingades också
leva upp till de förpliktelser den iklätt sig när förlusttäckningsgarantin
tecknades 1980.
Göteborgs kommun bildade Västgas AB 1978, alltså vid den tid då det tidigare beskrivna Sonatrachprojektet var aktuellt, för att undersöka betingelserna för användning av naturgas i Västra Sverige. Efter det för den algeriska gasen negativa riksdagsbeslutet i juni 1979 begränsades verksamheten kraftigt. När möjligheter att förse Västsverige med dansk gas uppstod några år senare intensifierades verksamheten på nytt. 1982 påbörjades en marknadsstudie för att klarlägga förutsättningarna för en eventuellt utökad gasimport söderifrån, först genom att förlänga Sydgasprojektet till Halmstad och därefter ytterligare norrut, i första hand till Göteborg. I samband med dessa händelser inlemmades också Västgas AB i Swedegas. 1982 övertog Swedegas 51% av aktierna av Göteborgs stad, och 1985 den återstående posten. I februari 1990 sålde Swedegas sina aktier i Västgas AB till Vattenfall Västsverige. Överenskommelsen innebar i stora drag att Swedegas även fortsättningsvis skulle stå för marknadsföringen medan Vattenfall skulle sköta teknik och service.
Under tiden fördes också förhandlingar mellan de olika inblandade parterna. 1985 avslog Göteborgs kommunalfullmäktige Energiverkens ansökan om medel för introduktion av naturgas. De lägre oljepriserna hade allvarligt försämrat projektets ekonomi och ärendet återfördes till Energiverken för nya förhandlingar med Swedegas. Detta ledde i slutet av 1986 fram till ett nytt avtal som medger gasuttag på upp till 100 miljoner m3 per avtalsår. Kontraktet löper under en tioårsperiod med option för ytterligare tio år. Göteborgsavtalet följdes snart av ett avtal med Varberg. Dessa avtal var inte som det tidigare avtalet med Sydgas ett så kallade back-to-back-avtal, det vill säga Swedegas vidarebefordrade inte villkoren med Dangas direkt till sina köpare med påslagna transportkostnader. Swedegas förhandlingar uppströms och nedströms var frikopplade från varandra.
Ett viktigt inslag i Västgas 1-projektet var en överenskommelse mellan Vattenfall och Storas finpappersbruk Papyrus i Mölndal om ett gaskombikraftverk. Papyrus skulle få kraft och ånga och Vattenfall sina egna första erfarenheter av den vid en kärnkraftavveckling så betydelsefulla gaskombitekniken. Kraftverket är nu i drift.
Efter Göteborgsavtalet uppstod möjligheter att föra gas ytterligare norrut och marknadsundersökningar inleddes i Götaälvdalen och det så kallade trestadsområdet, det vill säga Vänersborg, Trollhättan och Uddevalla. Detta är det så kallade Västgas 2-projektet. Ett betydelsefullt inslag i planerna var ytterligare ett gaskombikraftverk. I Stallbacka i Trollhättan finns för närvarande ett toppkraftverk med tre lättoljedrivna gasturbiner. Tanken var att den tredje, största och modernaste av de tre turbinerna skulle kompletteras med en av avgaserna driven ångturbin, det vill säga den skulle bli en gaskombianläggning. Dessutom skulle ångturbinens spillvärme levereras till Trollhättans fjärrvärmesystem. Vattenfall skulle genom projektet kunna komplettera sina första erfarenheter av gaskombisystem från Papyrus med erfarenheterna från en avsevärt större anläggning.
Koncessionsansökan för röret till trestadsregionen,
en investering på cirka 1,2 miljarder kronor, lämnades in vid
årsskiftet 1988-89. Byggandet beräknades då kunna starta
kring årsskiftet 1990-91. Senare sköts emellertid projektet
upp, i första hand till en tänkt driftstart kring årsskiftet
1991-92. Orsaken var bland annat osäkerhet om kommande energiskatter
och miljöavgifter. Ytterligare senare, i december 1990, meddelade
Swedegas med sin då nya styrelse att företaget inte var berett
att på egen hand genomföra projektet. Vattenfall hade dessförinnan
meddelat att elförsörjningen inte krävde någon ny
produktion i Stallbacka och att gaskombianläggningen därför
inte skulle byggas. Därmed omöjliggjordes Västgas 2-projektet
tills vidare.
Så länge naturgas har diskuterats i Sverige har också tillförsel till östra Sverige, och då framför allt Stockholmsområdet och Mälardalen, stått högt på dagordningen. Detta beror inte bara på områdets betydelse i Sverige utan också på de tidiga diskussionerna med exportmyndigheterna i Sovjetunionen (se avsnittet "Östgas AB" i kapitel 3). Även om verksamheten i Östgas AB avvecklades när Swedegas bildades 1976, så har intresset levt vidare i bland annat just Swedegas.
1984 avlade Swedegas rapport till regeringen om det så kallade Östgasprojektet. Olika tillförselalternativ diskuterades. Ett var sovjetisk gas, men de politiska förutsättningarna bedömdes inte tillräckligt gynnsamma. Norsk gas hade aktualiserats genom det så kallade Projekt Gastransitering (se avsnittet "Gas från Norge" i kapitel 7), men var tänkbar först i ett längre tidsperspektiv. Swedegas föreslog därför i sin rapport att östra Mellansverige i första hand skulle få gas söderifrån genom en utsträckning av de i södra och västra Sverige pågående projekten. Det kan tillfogas att gas vid den aktuella tiden bara var ett av flera alternativ för uppvärmning inom Stockholmsområdet - andra alternativ var fjärrvärme från Forsmark eller från det så kallade Nynäskombinatet. Det sistnämnda alternativet avfördes från diskussionen 1987. Gas är däremot fortfarande ett intressant alternativ for Stor-Stockholms Energi AB (Stoseb) och det närstående företaget Stoseb Gas AB, som anser sig ha en säker marknad på 1 miljard m3/år.
För dragningen av stamledningen från västkusten till Mälardalen och Stockholmsområdet finns de två huvudalternativen väster och öster om Vättern. Enligt Swedegas är det östra alternativet att föredra (se kartan i kapitel 2). Kraftvärmemarknaden finns huvudsakligen öster om Vättern, marknaderna i övrigt ligger mer koncentrerade till en tänkbar ledningsväg och investeringskostnaderna, cirka 6 miljarder kronor, blir lägre än i det västliga alternativet.
Ledningen öster om Vättern ingår fortfarande
i Swedegas framtidsplaner även om vissa modifieringar skett sedan
företaget 1990 fått en ny ägarsammansättning och naturgasens
framtidsutsikter samtidigt blivit osäkrare. För att pressa sina
kostnader vill Swedegas bygga stamledningen något så när
rakt och inte låta den slingra sig fram mellan tätorterna. De
kommuner som vill få gas kan därigenom få längre
grenledningar än eljest. Även om denna filosofi leder till något
högre totalkostnader för projektet, så påverkar den
framför allt kostnadsfördelningen mellan Swedegas och kommunerna
till Swedegas fördel.
1985 bildades utredningsbolaget Sveagas AB i vilket Swedegas äger 51% av aktierna och kommunerna Karlskoga, Karlstad, Köping, Motala, Norrköping, Surahammar och Örebro resten. I samarbetet deltar även Gullspångs Kraftaktiebolag och Värmlandsenergi AB. Syftet är att undersöka naturgasmarknaderna inom det aktuella området och därvid fortsätta ett arbete som flera år tidigare inleddes av den så kallade Mälaren-Hjälmarengruppen.
1981 bildades utredningsbolaget Mittgas AB av Swedegas som då hade 51% av aktierna och kommunerna Gävle, Sundsvall och Östersund med övriga 49%. Avsikten var att undersöka marknaderna för naturgas i nedre Norrland. Till en början var det möjligheten att importera norsk gas från Haltenbanken som lockade. Bolaget har också intresserat sig för områden längre söderut, bland annat Bergslagen, och i samband därmed har ägarsammansättningen delvis ändrats. Swedegas äger idag 30%.