Erik Moberg:
Naturgas i Sverige - Ett bidrag till diskussionen om statens roll i samhället

© Erik Moberg och Svenskt Näringsliv
 
 

9. SAMMANFATTANDE SLUTSATSER

Inom energiområdet har planeringsinriktade och centralistiska betraktelsesätt länge spelat en stor om än varierande roll. Den marknadsekonomiska synen har i större eller mindre utsträckning ställts på undantag. Ett uttryck för dessa förhållanden är att det finns och har funnits en energipolitik. En sådan politik har ingen plats i ett marknadsekonomiskt sammanhang. Ett annat uttryck för planeringstänkandet är det starka intresset för storleken och sammansättningen av den totala energitillförseln och konsumtionen, vilket resulterat i en ständigt pågående TWh-exercis. Detta intresse för utfallen på nationell nivå är typiskt för planhushållaren. Marknadshushållarens intresse riktar i stället in sig på regelsystemet, det vill säga de lagar av skilda slag som reglerar marknadsaktörernas beteende. Är bara dessa regler goda och väl genomtänkta så blir också resultaten, just därigenom, goda.

Den energipolitik som bedrivits sedan mitten av 1970-talet har redan genom sin existens varit ett avsteg från grundläggande marknadsekonomiska principer. För marknadsekonomen finns inga principiella skillnader mellan energiområdet och andra varu- och tjänsteområden. Marknadshushållningens principer bör vara tillämpbara överallt.

Avsikten med denna skrift har varit att genom en kritisk granskning av statens agerande inom ett speciellt område, nämligen naturgasförsörjningen, belysa skillnaderna i praktiken mellan ett centralistiskt och ett marknadsekonomiskt synsätt. Hur skiljer sig de vidtagna åtgärderna åt, och hur skiljer sig resultaten?

En första slutsats gäller statens insatser som regelskapare. I ett marknadsekonomiskt perspektiv är regelskapandet statens centrala roll. Reglerna bör vara generella, stabila, sakligt genomtänkta och tydliga. De regler som påverkar förhållandena inom naturgasområdet, bland annat skattereglerna, uppfyller inte i någon rimlig mening dessa krav.

En följande grupp av slutsatser gäller behovet av statliga företagsinsatser.

Ibland hävdas att statens medverkan är nödvändig i inledningsskedet för en del verksamheter, till exempel som idégivare, initiativtagare och finansiär. Utvecklingen inom naturgasområdet ger inget stöd för sådana uppfattningar. Långt innan de statliga energipolitikerna började intressera sig för saken fanns mängder av kunskap och initiativ hos direkt berörda företag och kommuner. I detta avseende hade staten ingenting att bidraga med. Behovet av staten som finansiär är också en illusion. De förverkligade projekten har inte varit anmärkningsvärt stora för de berörda företagen, de har klarat av långt större finansieringar i andra sammanhang. Någon principiell gräns för fritt fungerande marknaders finansieringskapacitet finns inte heller, bara projekten är ekonomiskt sunda.

Det sägs ibland också vara viktigt att i importförhandlingar uppträda med ett enda nationellt företag eftersom villkoren då blir bättre och att bara staten kan skapa ett sådant företag. Inte heller dessa teser får något stöd i det här framlagda materialet. Icke-statliga intressenter kan mycket väl formera sig till större importkonstellationer om det behövs för att öka förhandlingsstyrkan och sådana ansatser har också funnits. Statens insatser inom området har inte heller varit övertygande. Det är till exempel fullt tänkbart att Swedegas förhandlingsposition försvagades då tre västliga gasexportörer släpptes in. Möjligheterna att pressa dessa företag i förhandlingar minskade och samtidigt blev Swedegas på ovidkommande grunder möjligen också mindre intresserat av import från Sovjetunionen.

Det sägs vidare ibland att Sverige har ett strategiskt läge mellan viktiga produktions- och avsättningsområden för naturgas och att ett statligt företag krävs för att de möjligheter detta ger skall kunna utnyttjas. Sådana uppfattningar får inte heller något stöd. Både Ruhrgas och Shell har kapacitet att knyta ihop internationella gasnät inom Sverige om det skulle visa sig intressant och båda företagen har också agerat som om de vore intresserade av möjligheten.

Något behov av företagsinsatser eller annan operativ verksamhet från statens sida inom naturgasområdet finns alltså inte, och har aldrig funnits. Likväl har staten engagerat sig i en omfattande sådan verksamhet, framför allt genom företaget Swedegas. Det finns därför anledning att i en grupp slutsatser summera erfarenheterna av detta.

I inledningskapitlet formulerades tre kriterier som samtidigt måste vara uppfyllda för att en företagsverksamhet skall kunna betraktas som framgångsrik. Kunderna skall vara nöjda, verksamheten får inte åtnjuta några speciella fördelar, och den skall ge ett ekonomiskt överskott. Ingenting tyder på att kunderna skulle vara missnöjda med gasen, snarare tvärtom. Bland annat en del industrikunder sätter uppenbarligen stort värde på gasens unika egenskaper i processammanhang.

Frågan huruvida gasen gynnats på något speciellt sätt av gällande regelsystem är nästan omöjlig att besvara. Regelverket är som redan framhållits i en tidigare slutsats så komplicerat, föränderligt och svåröverskådligt att argument kan ges för praktiskt taget vilken uppfattning som helst. Resultatet är helt och hållet beroende av vad som jämförs och jämförelsegrunden är aldrig självklar. Frågan huruvida gasen gynnats lämnas därför obesvarad.

De ekonomiska resultaten slutligen har inte varit lysande. För det första har staten haft stora utgifter som inte kan återfås. I dagens penningvärde uppgår dessa till en dryg miljard kronor och består i huvudsak av efterskänkta villkorslån och utbetalning av förlustgarantier för Sydgasprojektet. Utgifterna har i huvudsak redovisats i den föregående framställningen, men då i löpande penningvärde (omkring 700 miljoner kronor). Utgifterna kan inte i någon större utsträckning betraktas som en olycka i efterhand. Tvärtom gick staten in i verksamheten i medvetande om att förluster var sannolika, detta var till och med ett huvudmotiv för statlig medverkan när Swedegas bildades.

Förlusterna i Swedegas under senare år måste bedömas på annat sätt. Dels är det till åtminstone stor del fråga om förluster av det slag som är naturliga i inledningsskedet för en kapitalintensiv verksamhet. Förlusterna är i den delen ingen överraskning och tanken har hela tiden varit att de mer än väl skall kunna balanseras av framtida vinster. Frågan är bara hur välgrundad den tanken har varit. Det är inte otänkbart att Swedegas genom sin nära anknytning till statsmakten gjort både större investeringar och positivare framtidsbedömningar än vad ett privat företag skulle ha gjort. Hur det än förhåller sig därmed så kan den nuvarande situationen ge anledning till oro. Den uppskjutna kärnkraftavvecklingen var rimligen en missräkning för företaget och det är nu också mycket restriktivt i sina investeringar. Om företaget i framtiden inte genererar vinst så förlorar de svenska medborgarna Vattenfalls andel av Swedegas aktiekapital liksom Vattenfalls ägartillskott till bolaget. Men detta har vi som sagt ännu inte sett.

Slutsatsen blir att statens insats som företagare inte varit lyckad trots osäkerheten beträffande Swedegas framtid. Vid sidan om verksamheten i Swedegas är också Vattenfalls gastransiteringsprojekt och Siljanprojekt stora statliga förlustposter.

Även beträffande statens beteende som företagare finns slutsatser att dra. Staten har ju unika möjligheter att blanda samman operativ och regelskapande verksamhet. Går det inte bra så kan staten till skillnad från andra företagare ändra spelreglerna för att hyfsa resultaten. Dessa möjligheter har utnyttjats flitigt, bland annat i olika skeden av Sydgasprojektet. Från marknadsekonomisk synpunkt är detta naturligtvis förkastligt. Det omöjliggör inte bara en sund resultatstyrning av den operativa verksamhet som berörs utan skapar också via ändringarna i regelsystemet allmän osäkerhet på kringliggande marknader.

Inom den statliga sfären finns skillnader i företagsbeteende mellan regeringsnivån och en underliggande företagsnivå på vilken till exempel Swedegas och Vattenfall agerar. Speciellt i samband med 1980 års Danmarksavtal och händelserna därefter gavs möjligheter att studera regeringen som företagare. Agerandet styrdes mer av förväntade politiska resultat än ekonomiska sådana. Sikten framåt var extremt kort och likaså minnet. Svagheter av detta slag finns inte alls i samma utsträckning på företagsnivån. Från åtminstone den synpunkten är det en klar förbättring att det statliga gasföretagandet successivt flyttats ner från regeringsnivån till företagsnivån.

Efter dessa slutsatser angående statens egenskaper som företagare finns det till slut anledning att peka på några mera allmänna effekter av statlig vidlyftighet.

Inom samhällsvetenskapen är begreppet "rent seeking" väletablerat. Begreppet kan användas för att beteckna beteenden hos individer, företag och kommuner som syftar till att utnyttja staten på olika sätt. Ett typiskt exempel är att sjukfrekvensen stiger då ersättningen vid sjukdom stiger. Inom naturgasområdet finns åtskilliga exempel på sannolik rentseeking. Ett par företag som producerade transportutrustning för naturgas, nämligen rör och LNG-fartyg, var mycket aktiva för att få in naturgas i Sverige. Att företaget Swedegas bildades var en åtminstone partiell framgång för dessa företag. Malmöintressenas agerande i samband med det första Danmarksavtalet och dess efterspel har också delvis karaktär av rentseeking, och sannolikt framgångsrik sådan. Även de västliga gasexportörer som gick in i Swedegas kan ha varit rentseekers inför den möjliga svenska kärnkraftavvecklingen. Ytterligare exempel på likartat beteende är de stora gastransiterings- och djupgasprojekten i Vattenfall. Trots att projekten var uppenbart okommersiella kunde företaget hålla sin organisation intakt genom att utnyttja ett allmänt och politiskt betingat gasintresse.

Hittills har slutsatserna på olika sätt gällt statens agerande inom naturgasområdet. Det finns emellertid också anledning att något beröra hur statliga åtgärder inom andra områden varit av betydelse för naturgasmarknaderna. Två återstående slutsatser handlar om detta. För det första var det låga elpriset innan avkastningskravet för Vattenfall höjdes 1988 till förfång för gasen. För det andra har osäkerheten kring kärnkraftavvecklingen gjort gasföretagens marknadsbedömningar extremt svåra. På den viktiga marknaden för kraftverksbränslen har stora politiska osäkerheter lagrats ovanpå de marknadsmässiga. Detta har inte gynnat en sund företagsutveckling inom gasområdet, företagens politiska kontakter har blivit alltför viktiga.

I den svenska naturgasens historia finns mycket som kastar ljus över frågorna om statens faktiska och önskvärda roll i samhället.